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论土地管理中的价值标准

摘要：在法律制度设计中，公平是土地用益物权配置追求的目标，效率是实现土地用益物权制度功能的内在动力。公平的价值准则和效率的价值判断***同适用于对土地用益物权配置的评判，缺失了公平，土地法律制度就会迷失方向；缺少了效率，土地法律制度就失去了活力和动力。公平与效率之间从根本上是一致的，但也可能存在矛盾，为此，应"-3实现公平与效率之间的协调和平衡。

关键词：公平；效率；土地用益物权；权利配置

土地用益物权，是指在土地所有权人所有的土地上设立的、旨在对土地进行使用和获取收益的权利。按照我国现行法律，土地用益物权主要包括农村土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等。土地权利配置分为土地所有权配置与土地用益物权配置两个层面。其中，土地用益物权配置是指在一定的所有制条件下，土地用益物权在不同的主体之间的初始分配和再分配。土地立法是土地初始配置的重要形式，是确立土地制度的法律手段。在我国物权制度建立过程中，科学地评价土地用益物权制度对于完善土地立法具有重要的现实意义。

一、土地资源配置与土地权利配置的关系

土地的利用可以通过两种形式的土地配置表现出来：一种是从技术的角度，考察土地资源如何在不同的用途上实现最优配置，即土地资源配置；另一种是从权利的角度，考察土地权利如何在不同的权利主体之间实现最优分配，即土地权利配置。土地的配置过程，一方面表现为土地资源配置的过程，另一方面表现为土地权利配置的过程。实现土地合理配置可以从这两个方面分别进行考察。

土地资源配置的目标有两个方面：一是在各种竞争性用途之间合理地分配土地资源；二是在此基础上提高土地资源的利用效率。由于土地数量有限，各种需求之间存在差距，客观上要求土地在不同部门之间以及不同用途之间合理配置，这是土地资源配置宏观目标。土地的合理配置标准有两个方面：一是衡量土地在各种用途之间通过不同的土地权利主体(包括土地所有权主体和土地使用权主体)之间表现出来的土地状态，是否符合社会公平、机会均等、利益平衡的目标，即土地资源配置的公平价值标准；二是衡量土地利用过程中土地投入与土地产出之间的比例关系，即土地利用效率，包括新古典主义意义上的土地效率(我们称之为土地生产效率)和新制度主义意义上的土地效率(我们称之为土地制度效率)。新古典主义意义上的土地效率，是指假定制度是外生变量即制度不变的前提下，衡量单位土地面积投入所引起的产出量的增加；新制度主义意义上的土地效率，是指假定制度是内生变量即制度是可变的前提下，比较和衡量制度变动的条件下，单位土地投入引起的产量变动量。上述两个标准的实质就是如何将公平与效率标准结合起来，完成对土地资源配置的科学评价。

土地资源配置与土地权利配置相互联系、相互影响。首先，土地权利配置是土地资源配置的前提条件，土地权利配置的效果对土地资源配置有重要的影响。因为土地权利配置能够产生一种激励机制，促进土地资源配置的优化。其次，土地资源配置的过程伴随着土地权利配置，土地资源的合理流动，必然会引起土地所有权或者土地使用权的流转，从而弥补权利初次配置之不足，促使土地资源配置由效率较低的地方向效率较高的地方流动。再次，土地资源配置决定土地权利配置的方向。土地资源配置遵循市场经济运行的客观规律，决定土地资源向效率最大化的方向配置。最后，土地权利配置对土地资源配置具有反作用，土地权利配置的目的是确保土地资源配置利益和目标的实现，从这个意义上说，土地权利配置是为土地资源配置服务的。

二、公平是土地用益物权配置追求的目标

无论哪种配置方式，均存在着土地配置的公平与效率的考量。就我国土地制度而言，公平是土地用益物权制度追求的目标。

第一，在宏观上，必须考虑土地在不同用途之间的分配公平。衡量宏观上分配公平应当考虑的重要因素就是人与地之间的比例。依据《土地管理法》对土地的分类，土地可分为三类：农用地、建设用地、未使用地。土地的配置首先在农用地与建设地之间的合理、公平的配置。我国是一个农业大国，人多地少决定了土地制度的特点必须将保护土地资源，特别是保护耕地放在首位。对此，宪法、土地管理法等法律均做出了规定。土地在农用地与建设用地之间的合理配置的标准，就是人均耕地、人均农地指标是否符合生产力发展对土地的要求，建设用地的规模是否与经济发展规模相协调，如果满足了这些要求，土地的宏观配置就实现了公平。由于我国地大物博，地区差异较大，因此土地的宏观配置还包括土地在不同的地区之间的配置，实际上就是不同地区农用地与建设用地之间的配置。

第二，在农用地内部，如何实现耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面之间的合理、公平配置，考虑的主要因素是农村产业结构及其变动对土地的要求。如果符合农村可持续经济发展的要求，土地资源的配置就实现了农村社会土地资源配置的公平，同时也实现了土地利用的效率。在建设用地方面，依据地区经济发展规模和产业结构的需要，土地在城乡住宅、公***设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等之间进行合理分配和平衡。只要土地的分配符合经济发展的要求，土地在不同用途上的边际收益相等时，就可认为土地实现了有效的配置。

第三，在每种用途的土地上，存在着土地权利分配和土地利用效率的问题。如我国农地实行土地承包经营制，赋予农民利用土地的权利，这就存在着农地资源和农地权利如何在不同的农户或农民之间合理配置的问题。我国自古以来， “不患寡，只患不均” 的思想一直占主导地位，因此，自古以来的农地制度的分配遵循“绝对公平” 的原则，效率原则往往被忽视。农地的配置遵循公平原则的另外一个重要原因是：对于农民来说，土地承担着两种特殊功能，即土地的社会保障功能和土地的社会稳定器的功能。农民的基本生活问题是关系到社会经济稳定的大问题，土地配置不遵循公平分配的原则，就会引起社会动荡，因此，在这样的背景下，土地的配置始终遵循着“绝对公平” 的原则。

总之，无论是农用地还是建设用地，不管是土地资源配置还是土地权利配置公平是土地用益物权配置的目标。