司法管理

经过20年的改革开放，市场经济唤醒了中国公民的权利意识、主体意识，使其权利受损时，能在“权”、“力”、“忍”、“法”当中极有可能作出较为理性的选择，通过法律手段特别是司法手段寻求正义。这样，与“司法”有关的一些词语，如“司法改革”、“司法公正”、“司法效率”、“司法腐败”、“司法管理”、“司法质量”等等，就渐渐进入人们话语，甚至成为人们关注的焦点问题。

随着我国司法改革的深入及“公正与效率”主题在人民法院的展开，加强司法管理、提高司法管理水平越来越引人关注。那么，什么是司法管理？其内涵、范围究竟是什么？本文从有关司法管理论著对“司法管理”的定义或界定、管理学论著对于“管理”一词的定义以及司法实务文献对于“司法管理” 具体事项的列举三个角度进行考察，得出司法管理内涵广泛，历遍宏观—中观—微观多个层面，以法院管理为核心，涵盖法院管理、检察管理、侦察管理、公证管理、律师管理、仲裁管理、狱政管理、司法教育及考试管理等多个方面的结论。

一、司法管理论著对“司法管理”的定义与界定

1997年贺卫方发表的《中国司法管理制度上的两个问题》对“司法管理”的内容进行了考证，认为在中国法律文献当中，“司法管理”似乎并不是一个经常使用的词汇。[1]并且，在现代汉语当中，尽管“司法行政管理”使用频繁，但“司法管理”一词也是从《现代汉语词典》、《汉语大词典》以及诸多法学词典当中查阅不到的词汇。“司法管理”一词曾显得十分陌生。这除了国人对司法问题的关注程度以外，也许还有一个语言习惯问题，因为英语中的“Judicial Administration”、“Administration of Justice ”（AOJ）、“judicial management”等等用起来十分自然，不似汉语的“司法管理”那样生硬；而许多英语国家，如英国、美国、澳大利亚等等，人们对司法正义以及旨在保障司法正义畅通运送的司法管理的关注、依赖程度，要远远高于习惯于靠司法外手段（治时倚权，乱世靠力，关系、人情、习惯等是沟通自身与“权”、“力”的桥梁，如果无力走上这座桥梁，则“不与小人一般见识”的“忍”字又成为暂时平息争议的止痛膏）解决争议、实现其心目中的“正义”的中国。

（一）广义的理解

就明确的司法管理定义或对司法管理范围的界定性描述而言，1968年英国大法官（Lord Chancellor）认为，司法管理是“任何现实生活中法庭戏剧场景背后的一切活动”（all of the activities that go on behind the scenes of any real-life courtroom drama）；[2]纽约司法管理研究院院长、《司法管理：美国经验》一书作者德尔玛·卡伦（Delmar Karlen）教授认为，司法管理不仅包括法院内务管理（house-keeping management of the courts），还包括法院结构、司法选择、法律职业的组织与培训等等造成司法制度好坏一切因素（all of the elements which go into making a judicial system good or bad）,[3]赢得时任美国最高法院首席大法官沃伦·伯格（Warren E. Burger）赞许，认为德尔玛·卡伦教授秉承了庞德（Roscoe Pound）和范德比尔特（T.Vanderbilt）的传统，将司法管理的领域由传统的法官的选用、任期、退休及罢免；法院结构等等这些“传统内容”拓展到法律教育、联邦主义、司法至上、实体法改革、律师成功酬金（contingent fees，在我国常称为“风险代理费”）等领域，继续前辈们“为更好的法院而战斗”（battle for better courts）的事业；[4]此外，乔治·科智特利姆（George Coldstream）爵士认为，司法管理这个术语趋于包括涉及为社会带来刑事、民事公正的一切事项。[5]

上述几个关于司法管理的定义或理解实际上异曲同工，都是跳出法院内部管理的框框，着眼于更为广泛的视野，追及政治制度、宪政体制、立法制度层面，放眼律师制度等广义司法制度，研究可能影响司法制度品质的一切因素，研究视野要远远较法院组织和人事的管理以及诉讼运行的管理要来得开阔。其范围在纵向上，既涉及宪政制度层面（如“联邦主义”、“司法至上”、“实体法改革”——为立法问题）、法院系统管理层面（如“法院结构”）以及法院内部管理层面；横向上，则围绕“法院管理”这一司法管理的核心，向外围拓展到法律职业的组织与培训、律师收费方式等广泛内容。

（二）狭义的定义

当然，也有学者对司法管理给予外延较为狭窄的定义，如美国学者格里克（Henry R. Glick）的认为，司法管理（Judicial Administration）主要涉及两个领域，一是法院组织和人事的管理，一是诉讼运行的管理；[6] 蒋惠岭认为，法院管理与法院是同时产生的，自从1983年我国法院组织法删去“法院的行政事务由司法行政机关管理”后，审判工作及法院自身的管理实际由法院行使，从而形成法院职能的“两分法”与法院机构的“双重性”，即审判职能和管理职能，[7]即实际上将法院的司法管理范围限定在法院内部行政管理上，与前面提到的“法院内务管理”似乎相通。

这是两个比较偏重于微观司法管理或“法院管理”的定义，在现代司法制度的构建成功与司法独立问题解决后，作为司法管理的重点研究对象并无不妥，但在目前中国司法尚未真正独立、社会主义现代司法制度正在构建，“法院何以成为法院”这一司法权在国家宏观公***权力体系中的合理配置问题尚未解决的前提下，“司法管理”的范围如果仅仅局限于法院组织、人事管理、诉讼运行管理或法院内务管理这几个领域，极有可能见木不见林，不能找准司法不公、司法腐败、司法效率低下等司法低质、劣质运行的病根，从而难以开出真正有效治疗各种司法病症的良方。

事实上，当年援引格里克关于司法管理主要包括法院组织人事管理和诉讼运行管理的界定来说明其对司法管理意义理解的贺卫方教授，在其研究“法院何以成为法院”、“法官的官僚化或非官僚化”中国司法管理制度当中的这两个突出的问题后，已经“深切地感受到，我国在建立一种合理的司法制度乃至整个法律制度方面面临着十分特殊的困难。这种困难不完全在于从立法上确立一整套所谓‘现代型’的体制，而且更在于附着于大体制之中的具体甚至显得相当细琐的小制度是否也能够得到确立，在于操作这种大体制与小制度的人们的观念是否适应体制与制度的要求”，[8]笔锋所及，远非法院组织人事管理和诉讼运行管理所限，而实质上是在“为更好的法院而斗争”这一广泛意义上探讨中国司法管理问题。

二、从“管理”一词的管理学定义看“司法管理”的内涵

管理学论著当中，对“管理”一词，自是众说纷纭。古今中外无数科学家、思想家、管理学家、学者对管理进行过研究探索，为我们留下了宝贵的管理学及管理哲学方面的思想遗产，也为我们跳出对“科学管理”、“管理科学”、“企业管理”不当理解可能带来的巢臼，在更广泛的范围、更开阔的视野上把握“管理”涵义，从管理学角度获得对“司法管理”丰富内涵的理解，带来更为有益的启示。

（一）关于“管理”意义的历时简述

早在2000多年前，我国的军事家孙武的《孙子兵法》就充满了管理策略思想；另一位军事家孙膑则以“田忌赛马” 的故事闻名于世，而该故事蕴涵着现代对策论和运筹学的思想萌芽；而“丁渭修宫” 的故事则无论是从系统工程角度，还是从生产工序管理角度，都是值得反复玩味的经典管理案例。

而在外国，早期的管理思想可以追溯到古巴比伦王国汉谟拉比（Hammurabi）时期，不仅为治理国家，从中央到地方建立了强大而完备的司法、行政和军事机构，而且，著名的、长达282条的《汉谟拉比法典》的编写，反映了当时的社会情况，并以法律形式来调节全社会的商业交往、个人行为、人际关系、工薪、惩罚以及其他社会问题。[9]

在古希腊，苏格拉底（Socrates）提出管理普遍性问题，认为“私事的管理和公事的管理只有量上的差别，在其他方面都是相同的。但是，应当注意的是，它们都是由人管理的……那些知道如何雇佣别人的人，在公事和私事上都能取得成就。那些不知道如何管理别人的人，在公事和私事上都会犯错误” ；[10]亚里士多德（Aristotle）则研究了国家管理问题；另一哲学家色诺芬（Xenophon）以《家庭经济》为题研究了家政管理和农业。

文艺复兴时期，也有许多管理思想出现，如托马斯·莫尔(Thomas More)的《乌托邦》、马基雅维利（Niccolo Machiavelli）的《君主论》等。

进入资本主义社会后，社会的基本生产组织形式转向以工厂为单位的社会化大生产，效率与效益问题、协作劳动之间的组织和配合问题等新的管理问题需要解决，出现了不少新的管理实践和思想，如查理·阿克莱特的科学管理实践、亚当·斯密的劳动分工观点和经济人观点、小瓦特和博尔顿的科学管理制度、马萨诸塞车祸与所有权和管理权的分离、欧文的人事管理、巴比奇的作业研究和报酬制度、尤尔的工厂秩序和法典、汤尼的收益分享制度和哈尔西的奖金方案等，[11]对于后来管理理论的建立和发展产生了重大的影响。

自从泰罗的“科学管理理论”和法约尔、韦伯等人的“组织管理理论”这两种“古典管理理论”出现以后，经巴纳德、梅奥、赫兹伯格、卡斯特、德鲁克、卢桑斯等等众多理论家和实践者的贡献，管理理论又已经形成了行为管理理论、数量管理理论、系统管理理论、权变管理理论、质量管理理论，[12]出现了众多的管理流派，形成了所谓的“管理理论丛林”。在此背景下，管理可以是艺术，是科学，是决策，是过程，是“目标、责任加实践”……；此外，就不同层次进行考察，也可以把管理看成一种技巧，看成一种技术，看成一种方法论，甚至看成是一种数学或哲学。

近年来似乎数理管理理论更受管理学者和学界的青睐，例如，进入21世纪后方才几年，就有两年的诺贝经济学奖授予给了“计量经济学” 的学者，甚至还有“没有数学的管理只是唾沫，绝非学问”的嘲讽。但这并不意味着人文管理理论的衰落与过时。因为就管理学理论本质而言，无论怎样千变万化，无论这“管理理论丛林”如何树木丛生，无非是对人文管理理论与数理管理理论的偏重与“性格组合”而已：即要么属于人文管理理论，要么属于数理管理理论，要么就是二者不同比重的组合，两者永远相辅相成，而不可完全替代：因为管理不仅仅是科学，而且也是艺术。在数理与人文的立场上，任何一种极端的做法都不可取。

（二）我国管理学界对“管理”意义的一般理解

鉴于前面的论述，可以看出，要给“管理”下一个全面而又准确的定义绝非易事。可以带着夸张的口气说，有多少管理学家（或多少种管理理论），就有多少个关于管理的定义。但是，我们也不能由此就陷入不可知论，以为“管理”二字不可捉摸、无从认识。

实际上，无论什么派别，无论是以人文的或数理的语言表达其对管理的理解，“目标确定”、“资源优化”以及“管理实践”或“管理活动”这几项是任何一个管理学者不能遗忘的基本要素；再则，对于研究中国司法管理学学科构建与发展这一应用管理学问题而言，就一般管理学基础理论进行过多的探讨也不可能，故而绕开烦琐的考据和争论，采用我国教育部统编教材的定义，即“管理是指组织中的如下活动或过程：通过信息获取、决策、计划、组织、领导、控制和创新等职能的发挥来分配、协调包括人力资源在内的一切可以调用的资源，以实现单独的个人无法实现的目标”。[13]简言之，可以将“管理”理解为确定目标并合理运用各种资源以实现既定的管理目标的组织活动或过程。

在对管理进行上述一般理解的基础上，从逻辑上来说，就可以推导出“司法管理”的定义——即司法管理就是指合法影响或承载司法权运行的组织（制宪机关或立法机构、司法系统或法院系统、法院、法院内部机构、审判庭等等）中的如下活动或过程：通过信息获取、决策、计划、组织、领导、控制和创新等司法管理职能的发挥来分配、协调包括司法人力资源在内的一切可以调用的司法资源，以实现各种司法目标”，或者说司法管理就是确定司法管理目标并合理运用各种司法资源，以实现既定的司法目标的组织活动或过程，其基本构成要素是司法目标、司法资源和司法管理实践（司法管理组织活动或过程）。

这个从管理学原理当中推演出来的“司法管理”的定义与司法管理学者的有关司法管理是“任何现实生活中法庭戏剧场景背后的一切活动”、司法管理包括“造成司法制度好坏一切因素”、司法管理是“为更好的法院而进行的战斗”、司法管理“趋于包括涉及为社会带来刑事、民事公正的一切事项”的相通之处：“更好的法院”、“为社会带来刑事、民事公正”、好的“司法制度”等可视为对一定层面上某一司法管理目标精辟的注解；管理资源及管理实践上，“造成司法制度好坏一切因素”、“包括涉及为社会带来刑事、民事公正的一切事项” 、“现实生活中法庭戏剧场景背后的一切活动”、“战斗”等等用语，道出了司法管理活动的广泛性、司法管理资源的多样性，当然也必然预示着司法管理活动或过程的艰巨性：因为从一国司法权的自上而下的合理运行角度考虑，“确定司法管理目标并合理运用各种司法资源，以实现既定的司法目标的组织活动或过程”绝非轻松之举。除了任务的繁重、事务的众多以外，利益的冲突乃是司法管理难以回避的重大问题。

三、从司法实务文献对于“司法管理”事项的列举看司法管理的内涵

进入21世纪以后，随着我国司法改革的推进，“司法管理”一词已经从无到有，越来越多地占据人民法院，特别是最高人民法院司法实务文件的篇幅，有关“司法管理”内涵的理解也逐步加深。下面，以最高人民法院工作报告等司法实务文件当中“司法管理”所占篇幅及内涵的演变，进行简要的历时考察。

根据最高人民法院官方网站对外公布的工作报告，尽管从1997年3月11日《最高人民法院工作报告》开始就强调“加强队伍建设、提高法官素质”，并越来越关注审判方式改革、法院改革及司法改革问题，但是，其后几年的工作报告当中并没有出现过“司法管理”用语，甚至“管理”一词也很少使用：2000年工作报告出现一段文字提及“法官管理”问题，并将“法官管理”和“法官选任”、“法官培训制度”、“提高法官队伍素质”并列使用，似乎可以用管理的职能之一“控制”进行替代，足见此时对“管理”内涵理解的狭窄；2001年工作报告提到“执行管理新体制”问题，使“管理”一词在与“体制”的搭配当中扩大了内涵；2002年工作报告触及“法官与法院行政人员实行分类管理”问题，2003年工作报告则论及“诉讼费用管理制度”、“加强审判流程管理”、“海事法院管理体制改革”、“完善法官管理制度”、“法院人事分类管理制度”等多项司法管理问题，管理意识明显增强，“管理”名下的司法事项明显增多，但尚未使用“司法管理”一词。

2004年3月10日十届全国人大二次会议举行的第四次全体会议上肖扬所做的《最高人民法院工作报告》费字1,748个，以“完善司法管理，加强队伍建设”为题，专章论述 “落实以审判流程为重心的审判管理制度，确保审判工作公正高效运行”；“完善以法官管理为重心的法院队伍管理制度，提高法官的政治素质和业务素质”；“健全以人民法庭、审判法庭建设和信息化建设为重心的司法政务管理制度，努力提高司法活动效率”；“自觉接受全国人大及其常委会的监督，坚持重大事项报告制度”；解决“告状难”、“申诉难”和裁判不公、效率不高的以及“法官素质不够高”、“少数法官违法违纪问题严重”等“审判管理”、“队伍管理”和“司法政务管理”问题，[14]和以前相比，大大拓展了“司法管理”的范围。

而发表《最高人民法院公报》上的《为全面建设小康社会提供更加有力的司法保障》一文继续同样论述了“完善以审判为中心的审判流程管理制度，确保审判工作高效运行”；“完善以法官管理为中心的法官队伍管理制度”；加强“审判工作宏观指导机制、审判流程管理机制、审判质量管理机制、执行工作管理、队伍管理机制、综合协调和后勤保障机制”的司法管理问题，甚至规范法官与律师的关系、***同维护司法公正等等，[15]“司法管理”的内涵有进一步扩大的趋势。

但有趣的是，2005年所作的工作报告中，在“加强审判和执行工作”（依法严惩严重刑事犯罪，维护国家安全和社会安定；依法审理民事案件，平等保护当事人的合法权益；依法审理行政案件和国家赔偿案件，促进行政权和司法权的依法行使；加大执行工作力度，努力解决“执行难”问题）、“加强审判监督和指导”（加强涉诉信访工作，切实解决“申诉难”问题；加强司法解释工作，统一司法标准；加强对诉讼调解工作的指导，提高诉讼调解水平；加强对审判质量工作的指导，促进司法领域的人权保障；加强对落实司法为民要求的指导，方便群众诉讼；加强对法院改革工作的指导，完善中国特色审判制度；指导地方各级人民法院认真办理香港特别行政区、澳门特别行政区委托送达法律文书和委托调查取证等工作）、“加强人民法院基层基础建设”（调查研究，明确目标；突出重点，狠抓落实；加强业务培训，提高审判水平）、“加强人民法院队伍建设”（进一步加强领导班子建设；深入开展“司法公正树形象”教育活动；严格规范法官与律师的关系；积极推进法院工作人员分类管理）、“做好2005年人民法院工作”（全面加强审判和执行工作，维护社会稳定；积极稳妥推进司法体制改革，维护司法公正；继续加强队伍建设，提高法官素质；继续加强基层基础工作，着力解决基层法院的突出问题和困难）等标题之下，似乎看不到“司法管理”的字样了，是否意味着对“司法管理”内涵理解上的“缩水”呢？

答案是否定的。2004年《最高人民法院工作报告》中，在“完善司法管理，加强队伍建设”的标题下，涉及到的“审判管理”、“队伍管理”和“司法政务管理”问题，几乎恰恰占据了2005年《最高人民法院工作报告》的全部篇幅，“加强审判和执行工作”、“加强审判监督和指导”、“加强人民法院基层基础建设”、“加强人民法院队伍建设” 等等，实际上都是对“审判管理”、“队伍管理”和“司法政务管理”的具体论述，并且“积极稳妥推进司法体制改革”本身似有突破“审判管理”、“队伍管理”和“司法政务管理”这些 “法院内务管理”（house-keeping management of the courts）的框框，将“司法管理”范围拓展到法院以外的势头。

鉴此，我们可以说，司法管理的内涵，在我国司法实务文件中，从一般的“控制”到全面的法院内务管理，再向法院体制外进行拓展，有逐渐深化的趋势；并且，也许不是简单的巧合，这种拓展趋势与当年德尔玛·卡伦教授所认为的司法管理不仅包括法院内务管理，还包括法院结构等“造成司法制度好坏一切因素”的看法非常吻合。

四、结论：司法管理——一个内涵广泛的话语

综合以上从有关司法管理论著对“司法管理”的定义或界定、管理学论著对于“管理”一词的定义以及司法实务文献对于“司法管理” 具体事项的列举三个方面的论述，我们有理由对司法管理作一范围广泛、内涵深刻的“广义的”理解，即司法管理就是确定司法管理目标并合理运用各种司法资源，以实现既定的司法目标的组织活动或过程。对于司法管理这一内涵丰富的话语，笔者以为可以从以下几个方面进行理解。

首先，司法管理是管理司法正义的学问和艺术。而要实现作为矫正正义的司法正义，完全不考虑源头上正义的分配是行不通的。要管理好司法，既需要司法机关本身做好内部管理，或者说做好中观、微观层面的司法管理，实现司法系统内传送矫正正义（corrective justice）及程序正义（procedural justice）的目标,又要从源头抓起，从国家政治管理或者宪政的宏观层面管理好司法，从分配正义（distributive justice）开始，为最终提高司法质量做好前提性、基础性的管理工作。从司法系统内部及外部进行司法的“全面质量管理”，决定了司法管理的范围、环节、内涵要远比我们通常想象的宽泛。

其次，司法管理的主要目标是为了构建更好的法院，内容涵盖法院内务管理、司法选择、法律职业的组织与培训、法院结构、司法审查范围的确定、司法权的宏观配置、对与司法运行质量密切相关其他因素的管理（如检察管理、侦查管理、律师管理、监狱管理等与法院诉讼运行密切相关的活动的管理）等等造成司法制度好坏一切因素。

再次，司法管理的广泛范围及丰富内涵决定了司法管理活动的以下几个特点：（1）广泛性，任何涉及“造成司法制度好坏一切因素”，均可能成为司法管理的内容，其范围远比单纯的法院审判管理广泛，可以涉及甚至可能超越侦查、检察、仲裁、执行、监狱、律师、劳动教养、法律援助、公证、调解等“广义司法制度”[16]]的任何方面,因为这些方面制度运行的质量,往往直接影响到司法制度好坏。此外，“管理”内涵的广泛性也成为“司法管理”内涵广泛性的一个重要原因；（2）动态性，即随着客观环境的改变与具体管理目标的不同，影响司法制度各因素的相关性并非一成不变，而是与管理环境、管理目标形成互动，从而司法管理各具体内容的份量或比例，特别是法院管理以外司法管理内容所占份量与比例会发生改变；（3）开放性。同样，除了已经列举的内容以外，随着对诉讼影响力或相关性的增强，“传统”的司法管理内容会不断增加新的因素；（4）以法院管理为核心。毕竟法院是司法的核心，诉讼是司法的最终产品，不能在研究次要矛盾时忽视主要矛盾。

第四，对于司法管理的具体内容，可以结合纵向与横向两个方面综合理解。纵向上，可以按照“宏观--中观--微观”层次，从司法权在国家权力的宏观配置这一宏观层面（宪政层）展开，过渡到“司法系统-法院系统-司法组织”的中观（司法体制层），再到某一具体法院的内务管理（财务、人力资源、装备、信息等等）与审判管理；横向方面，则以法院系统为核心，扩展到侦察、检察、公证、律师、仲裁、狱政、司法教育及考试等多个方面。纵横结合，并大致可得司法管理的立体全貌：（1）司法权的独立性、中立性等特征及如何通过政治制度的构建，实现司法权独立运行的制度条件。着重研究司法与政治、司法与宗教、司法与政党、司法与立法、司法与行政、司法与军队、司法与舆论、司法与仲裁、司法与非司法调解、司法与国内司法权的国际让渡及其他公***权力的关系、区别和分界线，弄清独立的司法权的最低限度，明确合理的司法审查的范围等特点在宏观、宪法层面上完成司法独立、中立的制度设计与实现。包括司法人权、司法主权、司法文化、司法心理、司法目标、司法管理主体、客体、司法资源的开发、司法改革等等宏观内容。要体现司法民有、民治、民享的主权在民思想和司法保障人权、司法实现正义的本体价值和理念，肃清司法“阶级斗争工具论”的流毒。管理层次上，处于“宏观”、“哲学”、“制度”的高度；（2）法院管理模式。在完成司法权的划分以后，研究如何完成司法组织的设置与构建。比较及选择一元与二元司法制度（如美国的联邦与州两套司法系统）、统一与分散（如在普通法院以外设置宪法法院、行政法院）的司法制度、与行政区相同与差别的司法系统、层级不同的司法组织的幅度、上下级司法组织的关系如何等内容，尤其是理清检察权与司法权的关系，选择司法组织的模式、层次、管理方式。（3）司法官员的任职资格、职业保障和监督等司法人力资源管理（4）包括宪法诉讼在内的诉讼制度设计，包括受案范围、审判模式、审级、证据制度、司法鉴定的地位、错误判决的救济与限度、司法不作为情况下的诉权保障、司法执行的模式、对仲裁、公证、外国裁判的监督和支持等等内容；（5）司法监督及危机管理；（6）司法财务管理、司法行政管理；（7）微观司法管理，包括微观司法组织内行为，如组织机构设置、财务后勤支持、司法人力资源的开发和利用、司法领导、司法腐败防治等；组织外功能和行为，主要是诉讼功能的发挥和裁判公正目标的实现。同时，研究审判为中心、审判流程管理、审判质量管理机制、执行工作管理、队伍管理机制、综合协调和后勤保障机制等；（8）司法管理的比较研究。可以大力借鉴、移植其国外的先进的司法科学管理经验与做法，提高我国微观司法管理水平。

以上内容，大致可分为司法政治管理（重要关注宪政视野的司法权力及相关权力的宏观配制、司法审查范围的确定以及国际司法关系等问题）、法院管理（法院内务管理、法律职业的组织与培训、法院结构、诉讼运行管理等内容）、诉讼相关因素的司法管理（主要包括检察管理、侦查管理、律师/公证管理、法院对仲裁活动的监督等与法院诉讼运行密切相关的活动的管理）等三大领域。