美国关于污染的法律规定
众所周知,美国是世界上最早实行环境影响评价制度的国家,1969年美国制定了?国家环境政策法?(National Environmental Policy Act, 以下简称NEPA),首次规定了环境影响评价制度(Environmental Impact Assessment, 以下简称EIA),环境影响评价制度是美国环境政策的核心制度,美国国家环境政策法的大部分内容是围绕着有关环境影响报告书(Environmental Impact Statement, 以下简称EIS)的讨论和案例。
本文试图通过系统介绍美国的环境影响评价制度与司法审查制度,为我国的环境影响评价立法与司法实践,奠定一个可供借鉴和参考的制度模式和经验基础。
一.国家环境政策法(NEPA)与环境影响报告书(EIS)
1.国家环境政策法(NEPA)的制定
美国的国家环境政策法是联邦意义上的最初的环境法,国家环境政策法既是防止环境污染的规制法,又是把行政机关的有关环境的行政决定过程在一般公众面前进一步明确化的具有积极意义的法律。它的主要特点表现在国家环境政策法不是从对环境的直接污染源去找环境保护的责任,而是规定负有环境保护的首要责任的是联邦行政机关(Agencies of The Federal Government)。
国家环境政策法明确了环境保护的国家责任,并规定了联邦政府的有关行为要编制环境影响报告书(EIS)。这些行为既包括立法行为(legislation)也包括项目提议行为(proposed action),既包括联邦政府直接参与的行为也包括通过其他诸如项目的认可或财政支援等间接参与的行为 。环境影响报告书要根据国家环境政策法和环境质量委员会(Council on Environmental Quality, 以下简称CEQ)的指针(Guideline)和施行规则(Regulation)编写。
但是,从1970年以蕾切尔?卡逊的环境保护著作?寂静的春天?为背景制定的国家环境政策法没有规定要遵循司法审查的内容,当时法案的起草者们根本没有以司法强制的方法来执行这部法律的念头。换句话说,当时的议会想避免国家环境政策法过多地影响行政机关的政策决定。但是,自从法律通过以后司法机关(法院)积极地介入这部法律的实施, 国家环境政策法制定以后,有关环境诉讼的大部分是围绕着国家环境政策法的第102条的规定。 特别是考虑到60年代以后环境问题越来越成为社会问题以后,法院开始积极认定私人的环境诉讼的原告资格。通过诉讼形成了有关程序上司法审查的判例理论,赋予公民更多地参与行政机关的环境政策决定的司法上的权利。
2.环境影响报告书(EIS)
国家环境政策法是以实现能与环境协调发展的国家政策为目标。国家环境政策法第101条(a)规定,作为国家的环境政策采取包括财政的、技术的支援在内的一切手段,增进公***的福利,协调人与自然的***存关系,创造和维持现在和将来世纪能满足人们的社会的、经济的需求的环境。 据此规定,联邦政府的行为都可以成为环境影响评价的对象。国家环境政策法第102条(1)规定,联邦的政策、规则、法律要依据国家环境政策法的目的和政策来解释和运用。即,国家环境政策法既规定了联邦行政机关的环境考虑义务,又赋予联邦行政机关的环境考虑权限。
国家环境政策法第102条(2)(c)规定,政府的一切机关对可能影响围绕着人的环境质量的立法以及其他主要联邦行为应准备详细的报告书,而且要求报告书里包括以下内容。(1)提议行为(proposed action)对环境的影响, (2) 提议(proposal)实施会带来的不可避免的对环境的不利影响, (3) 对提议行为的替代案(alternatives), (4) 人们对环境的地域性的短期使用和长期的生产性(productivity)的维持向上的关系, (5) 提议行为实施后可能发生的不可恢复的资源的浪费等内容。 、
环境影响报告书里必须包含联邦各行政机关的提议行为和该行为对环境的影响的评价以及替代方案。环境影响报告书是涉及多学科(interdisciplinary)的文书,所以联邦行政机关必须对有关环境问题向有专门知识的其他行政机关咨询和商讨。环境影响报告书按简易规则制定程序(行政程序法的notice-comment程序)向联邦议会、州以及地方行政机关、总统、环境质量委员会、公众公开和转交。综上所述,环境影响报告书的主要特点在于保证行政机关的政策决定过程公开,让更多的公众和专家参与到报告书的编制程序中,从而更好地保护环境,能够最大限度地避免和减低对环境的影响。
3.环境影响报告书的编制程序和公众参与
(1)除外对象(Categorical exclusion)
按照环境质量委员会的施行规则,行政机关首先要判断是否需要编制环境影响报告书。即首先要确定除外对象(Categorical exclusion)。不是联邦政府的所有行为都需要编制环境影响报告书,属于除外对象的行为就不需要编制环境影响报告书。当然这些除外对象要按照有关法律规定来确定。
(2)环境评价书(Environmental Assessment, 以下简称EA)
如果提议行为不是除外对象的行为,那么行政机关就需要编制EA,就提议行为对环境可能产生的影响作出基本的判断,以决定是否进一步编制EIS。因此编制EA是编制EIS的前置程序。只有当EA认为提议行为可能对环境产生显著影响时,法律才要求行政机关编制EIS。EA的结果认为提议行为对环境的影响微小没有必要编制EIS,那么就应编制没有显著影响的事实认定的文书(Finding of No Significant Impact, 简称FONSI) 。
(3)确定EIS范围(Scoping)
一旦行政机关决定对提议行为编制EIS,就必须在?联邦公报?(Federal Register)上公布将准备编制EIS的意思公告(Notice of Intent,简称NOI)。意思公告后就进入确定EIS的范围的阶段,即Scoping阶段。当EIS关系到多数行政机关的时候,需要确定主管机关(lead agency)和协作机关(cooperating agency)。Scoping是主管机关决定在EIS中将要涉及的对提议行为的范围予以确认的EIS程序,它的目的在于及早以公开方式决定提议的范围以及认定与提议行为相关的重要问题。在Scoping阶段应当邀请受影响的联邦机关、地方机关、印第安部落以及其他利害关系人参与 。
(4)编制EIS草案(Draft EIS)
主管机关对提议行为进行各方面的分析和检讨之后编制EIS草案。这是相当于准备书的文书,包括对提议行为、提议行为的替代案以及提议行为对环境的影响等内容。EIS草案要在联邦公报上发布一段时间(一般为45天,各州都不同),充分听取各方面的意见。
(5) 编制最终环境影响报告书(Final EIS)
主管机关充分听取各方面的意见之后,必要的时候可以变更环境影响报告书的内容。最终环境影响报告书也要公告一段时间(30天),再听取各方面的意见,最终作出意思决定并公告作出决定的记录(Record of Decision, 简称ROD)。
在美国的环境影响评价程序中,不时地要求联邦或州机关发出公告。这是因为通过公告可以让更多的公众和利害关系人参与的前提 。如初步决定编制环境评价书阶段、确定范围阶段、编制EIS草案阶段、编制最终EIS阶段法律上都要求一般公众公告并充分听取他们的意见。而我国的环境影响评价法只在第11条和第21条当中简要规定了公众参与的内容,似乎过于笼统和缺乏可操作性。
二.环境影响报告书的必要条件
1. 环境影响报告书的必要条件
行政机关在什么情况下要编制环境影响报告书,这主要取决于法律的规定和司法机关的解释。按照国家环境政策法(NEPA)的规定,行政机关在以下情况下要编制EIS。(1)联邦政府的行为(Federal action), (2)提议行为, (3)重要的(Significant)行为, (4)对环境有影响的行为 。虽然是否需要编制EIS的判断的决定权在于行政机关,但是行政机关没有准备EIS而提起诉讼的时候,是否需要编制EIS的最终解释权在于法院。
2. 联邦政府的提议行为
按照国家环境政策法的规定,只有联邦政府的行为才需要编制EIS。所以纯粹私人的行为或州政府的行为不是国家环境政策法调整的对象。下面简要检讨以下具体哪些行为属于联邦行为。
第一,联邦政府自身的行为,也就是Federal action。联邦政府的公***设施的建设行为,立法提案行为等都属于联邦政府的行为。
第二,私人的行为有时也可以看做是联邦行为。如果联邦政府介入私人的行为,那么即使是私人的行为,也需要编制EIS。比如,私人活动需要联邦政府的许可或认可的情况也看做是联邦政府的行为。
第三,联邦政府的财政支出。对某项目联邦政府提供财政支援的话,该项目也看做是联邦政府行为。比如,陆军工程部队的某项目的制定与实施过程中联邦政府提供财政支援的话,该项目也可以看做是联邦政府的行为。
在大多数情况下,容易判断提议行为是否属于联邦政府行为 。
3.重要的提议行为
联邦政府的提议行为是否属于重要的行为大多数情况下也不难判断。对提议行为的资金拖入的数额是实质性的,那么就可以判断该行为是重要的提议行为。当然,对重要性的判断要根据具体案例的分析来判断。
4.对环境有影响的行为
只有提议行为对人类环境的质量有重要影响的时候才需要编制环境影响报告书。按照美国国家环境政策法和相关判例的解释人类环境既包括自然环境和社会环境,也包括历史文化遗产,范围极为广泛。
法院的解释一般不局限于狭义的环境范畴,对生活环境也扩大到环境的范畴里,比如在Hanly v.Michell,460 F.2d 640判例中解释说国家环境政策法上的环境既包括自然环境也包括城市环境,因此对城市环境的影响也是环境影响报告书里应考虑的事项。比如,因人口的增加而导致交通堵塞进而增加对环境的影响的话,就有必要编制环境影响报告书。
但是对环境只存在潜在的危险隐患的话,就没有必要编制环境影响报告书 。据此可以理解国家环境政策法所指的对环境的影响只局限于现实的影响。
三.环境影响评价的范围(Scope)和时机(Timing)
环境影响评价的范围和时机问题是NEPA当中最为重要的问题,如果有必要编制EIS,那么下一个问题就是确定评价的范围和评价的时机。
对评价的范围NEPA规定要采用Scoping制度。 按照环境质量委员会的规则,行政机关要在早期的政策决定阶段就应进行对提议行为的影响及其替代案的分析,进行Scoping以前须在联邦公报上公告意向通知(Notice of Intent),并记载Scoping的概要。国家环境政策法上没有规定环境影响评价的具体范围,因此对评价范围有争议的时候,通常法院具有最后的解释权。
按照CEQ规则的规定有关EIS的内容当中最为重要的是关于EIS范围的确定问题。因为有些计划可以分割(Segmentation)为几个计划来分别编制EIS,以此来回避NEPA的审查。比如交通部要建设通过野生动物保护区的汽车公路,因整体计划或工程是违反NEPA的规定,为了回避NEPA的规定,可以把整体计划分割成几个计划的办法来获得该工程的许可,这时候对整体计划需要编制EIS还是对Segmentation的计划分别需要编制EIS。
最高法院(The Supreme Court)在三个著名判例中审理了EIS的范围和时机问题。即Aberdeen&Rockfish Railroad Co.v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures(SCRAP Ⅱ),Kleppe v.Sierra Club,Weinberger v.Catholic Ation of Hawaii 。
在第一个判例即SCRAP Ⅱ判决中法院认为, 决定EIS的范围和时机问题的钥匙是对提议行为的关注。而且EIS必须与提议行为同时提出, EIS的范围决定于所提的提议本身的范围。
在第二个判例即Kleppe判决中法院驳回原告的主张,提出恣意性(Arbitrary and Capricious)的司法审查的标准,认为法院不宜介入行政决定过程。
在第三个判例即Weinberger判决中法院继续沿用Kleppe判决的思路,认为是否储藏核武器是机密事项,因此是否决定编制EIS纯属行政机关的善意的判断。
对环境影响评价范围进行Scoping的时候,编制机关应当考虑三种类型的行为,三种类型的替代案,三种类型的影响。三种类型的行为是指有关行为,累积行为,类似行为。三种类型的替代案是指不作为(No action),其他合理的替代案,保全措施。三种类型的影响是指直接的影响,间接的影响,累积的影响。
第二个问题是什么时候开始要进行环境影响评价,也就是环境影响评价的时机问题。关于这个问题法院揭示以下几个标准。第一,计划具有实际执行的可能性,第二,可以收集到适合于实行该计划的技术以及对替代案的情报,第三,由于计划的实行可能造成不可挽回的资金的投入,因此没有选择余地,第四,对环境存在潜在的深刻的影响。
四.环境诉讼和司法审查
1.环境影响报告书的内容和司法审查
(1)替代案与合理解释
环境影响评价的范围确定之后就要考虑有关替代案与影响因素的具体的环境影响评价的内容。按照国家环境政策法的规定,环境影响报告书应包括对环境的影响和提议行为的替代案。
环境影响报告书应考虑提议行为的替代案。对替代案的内容是否合理的最终判断权在于法院,判断的标准是合理性原则(Rule of Reason)。最终环境影响报告书至少应包括不作为(no action),对提议行为的影响减低或最少化的合理的替代案的内容 。
CEQ规则也规定替代案应包括不作为的替代案 。这里很重要的是什么都不做的替代案,行政机关认真考虑的不是对提议行为的变更,而是什么都不做。
(2)合理性(Rule of Reason)
对替代案的评价要按照合理性的原则来判断。对一般人们认为很少具有现实性的替代案就没有必要进行详细的检讨。
但是判断合理性的标准不是固定不变的,最高法院在一个案例 中要求缓和在EIS中所要考虑的替代案的范围。本案中问题的焦点是原子能委员会是否作为对核设施的认可的替代案应考虑节约能源的方案,法院采用合理性的原则认为行政机关没有必要考虑可节约能源的全部替代案。由于时间和资源的有限性,行政机关不可能考虑全部替代案,因此法院认为虽然EIS没有包括可节约能源的全部替代案,但是EIS的内容是合理的。
2.国家环境政策法第102条和环境诉讼
国家环境政策法第102条(2)(C)是NEPA当中最为重要的条款 。美国的有关环境影响评价的诉讼大部分是围绕着这一条款展开的。美国的环境诉讼主要涉及的是原告资格(Standing)和法院对行政机关的判断进行司法审查的范围或界限等问题。
(1)环境诉讼和原告资格
从1960年开始由于环境问题的日益社会化,要扩大环境诉讼中原告资格的范围的呼声也日益高涨。法院在审理环境诉讼时开始扩大原告资格的范围,在Scenic Hudson Preservation Conference v. FPC 案中认为因景观美而受到侵害的当事人也具有原告资格。美国从1960年开始有关原告资格的认定方面,保护的利益不仅包括经济利益而且也包括美观、休闲等方面的利益。
有关原告资格的最著名的判例是Sierra Club v.Morton 案,该案中法院揭示了符合原告资格要件的两个标准。第一是现实的损害(Injury In Fact),第二是被侵害的利益是法律明文规定保护的利益,第二个要件是传统的限制原告资格的要件,在本案中法院认为原告成员中有人以休养的目的利用争议地区的话就足以认定现实的损害,而且认为现实的损害不仅包括经济上的利益也包括休养或美观利益的损害。
美国有关环境影响评价的诉讼可以概括为两种类型。一是有关违反国家环境政策法的程序及环境影响报告书的编制程序的诉讼,也就是程序上的审查, 其二是有关环境影响报告书上的评价结果的内容以及基于环境影响报告书行政机关最终作出决定的内容的诉讼,这是满足国家环境政策法第102条(2)(C)的要价以后对行政机关的最终判断是否合理的审查,也就是实体上的审查。
(2) 实体审查和程序审查
贾兰德(Garland)把司法审查的范围划分为程序(Procedural)、准程序的(Quasi-procedural)、实体的(Substantive)三类 。按照这一分类所谓程序上的控制是指外部人员对行政机关提出主张和证据过程的控制,所谓准程序的控制是指行政机关达到合理决定的内部过程的控制,所谓实体的控制是指对行政机关最终达到的结论的合理性控制。其中程序的控制和准程序的控制可看做程序审查,实体的控制可看做实体审查。
但是法院为了实质上审查行政机关的最终决定必须具有对专门的技术性事项作出正确判断的前提。现实上法院难以作出比行政机关更为正确的判断,也就是说对法院的实体审查是消极的,法院更重要的是对行政机关的决定过程即程序上的合理性进行判断和控制。
五.结论
本文简要介绍了美国的环境影响评价制度和司法审查,众所周知美国从1969年制定国家环境政策法以来积累了很多有益的司法实践经验,为世界各国的环境立法和环境法学的发展产生了深远影响。比如公***信托理论、环境权理论、原告资格的扩大化,特别是有关环境影响评价制度方面都处于领先地位。
环境影响评价制度是美国国家环境政策法的核心部分。环境影响评价是环境法的一个基本原则之一事前预防原则的具体化。由于环境资源或问题的特殊性(如环境资源的稀缺性,资源的不可恢复性,环境问题的时间上的持久性和地域上的广泛性等),环境法从以前的事后补救性的私法逐步发展到事前预防为主的更注重公益的公法部门,环境权理念成为环境法学的基石,诉讼制度方面也开始扩大原告资格的认定,减轻原告的立证责任,从而越来越具有公益诉讼的色彩。
本文由于篇幅所限没有更多的论及有关环境影响评价制度的其他方面,如为了保障让更多的公众参与的环境信息公开制度和行政程序制度,环境影响评价制度在世界或地方范围内的有效实施等内容,深感遗憾。我国虽然已制定并实施环境影响评价法,但是没有相配套的制度如环境信息公开或行政程序法作保证的话,环境影响评价制度也很难有效实施,而且环境问题的地域性也要求有关环境影响评价制度方面地方立法的相应蓬勃发展和制度保障。
最后还需强调的是为了保障环境影响评价法的有效实施法院的司法审查作用的重要性,美国国家环境政策法制定之后,法院积极介入司法审查确立了诸多能有效实施NEPA的原则和模式,极大地推动和丰富了环境法的各项制度和内容。