逐项审批制度有哪些优缺点

主持人：众所周知，政府采购进口产品应当实行审批、公示制度。但在深化改革、简政放权的背景下，逐项审批制度所反映出的效率问题较为突出。请各位嘉宾结合工作实践分析进口产品逐项审批制度有哪些优缺点。

河南省财政厅政府采购监督管理处处长王书洲：

坚持管理不放松 审批应提质增效

我国对政府采购进口产品的管理已经建立起主管部门出具意见、专家论证、信息公示、采购审批等一系列制度，实行审前论证和公示，有效控制了进口产品采购，工作成效相当明显。

但从实践情况看，有些办法还需要进一步完善，诸多问题也需要逐步加以解决，例如有的地方主管部门出具意见要收取费用，有的专家在参与论证的过程中责任心不强，一味迎合采购人的意见等，在一定程度上影响到政府采购进口产品管理的效果。

总体上看，这些制度的建立对加强进口产品采购管理发挥了很大作用，但同时也拉长了采购周期，在一定程度上影响采购效率，要想办法实现管理不放松和采购用时更少。

长沙市政府采购监督管理局局长孙勇江：

逐项公示促公平 诱导行为当禁止

采购进口产品实行逐项审批，尤其是采购限制类进口产品，需要产品所属行业主管部门出具意见和专家进行论证，然后由财政部门审批并进行公示，制度设计非常严谨。

其优点有：通过层层把关、审核及公示，有效达到控制采购进口产品的目的；逐项审批，有利于专家针对项目的整体需求情况进行论证，认定是否需要采购进口产品或只需采购整套产品的核心部件；逐项公示，有利于境内同品目生产商根据采购进口产品所属项目情况，认定境内产品是否满足采购需求，并确定采购过程和结果是否侵害自身权益。

逐项审批劣势在于：审批环节多，效率问题突出；专家论证由采购人或其委托的代理机构组织，难免会出现诱导性行为；采购人对进口产品所属行业主管部门分辨不清，不知由哪个部门出具相应意见，甚至出现非产品所属行业而由其行政主管部门出具相关意见的情况。

武汉市财政局政府采购办公室副主任丁琼清：

应出具行业主管部门有效意见

采购人拟采购的产品如果属于法律制度规定限制进口的产品，必须组织专家对项目的合法性和必要性等进行论证。在组织专家论证时，采购人应提供相关法律法规文件复印件、拟采购进口产品清单、申请理由等材料。专家组根据材料对产品进行逐项论证，并出具论证意见和论证报告。

其中，论证报告包括采购进口产品在法律上的合规性意见、在技术指标上的必要性意见等。论证专家由非本单位及来自不同单位的五人以上单数组成，其中必须包括一名法律专家，其他技术专家应熟悉该产品，参与论证的专家不得作为政府采购评审专家参与同一项目的评审工作。

采购人拟采购国家限制进口的产品时，需要向财政部门出具产品所属行业主管部门的意见。其中，产品属于国家限制进口的重大技术装备和重大产业技术的，应当出具国家发改委的意见；属于国家限制进口的重大科学仪器和装备的，应当出具科技部的意见。无论采购人的行政主管部门是否同时为采购产品所属行业主管部门，均以产品行业主管部门出具的意见为有效意见。

许昌市财政局政府采购监督管理办公室主任沈晓智：

逐项审批有四大优点三大不足

政府采购进口产品逐项审批是我国目前法定的基本程序。《政府采购法》规定了采购进口产品的情形，《政府采购进口产品管理办法》规定了鼓励进口产品、限制进口产品、其他进口产品的审批程序和审批机关。财政部办公厅《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》明确了各种不同情况下进口产品认定、行业主管部门意见、采购执行问题及如何组织专家论证等内容。这些法律制度的施行，强化了政府采购进口产品管理，规范了相关各方行为，促进了政府采购事业健康发展。

在当前深化改革、简政放权的背景下，进口产品逐项审批是否需要简化程序，简化程序能否真正提高效率呢？只要深入分析进口产品逐项审批的优缺点，答案就会不言自明。

进口产品逐项审批的优点表现在四个方面：一是能有效把控采购人采购进口产品的随意性；二是确保政府采购以采购"国货"为优先原则；三是预防采购人产生不结合实际、崇尚进口产品的心理，只买好的价高的进口产品，不买满足需求价优的境内产品；四是能有效节约财政资金。

缺点包括三个方面：一是从形式上看逐项审批过程复杂、环节较多，会相对增加审批时间；二是专家论证环节时存在"专家不专"现象，论证流于形式；三是逐项审批次数多、项目预算少，同一种产品不同采购人采购却要进行重复论证，既浪费资源又增加成本。

目前采购进口产品的论证程序并不复杂，效率低主要是主观因素造成的，表现在采购人采购进口产品突然性强、缺少前期规划、不了解程序等方面。

广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能：

重复论证影响效率 专家管理有待加强

政府采购进口产品单个项目论证制度存在的弊端是：相同产品重复论证和审批，浪费资源，降低效率；论证走过场，采购人控制论证过程和结果；相同产品在不同地方可能有不同的论证和审批结果，影响审批环节的公信力。

进口产品采购必须进行审核，这是政府采购的重要管理制度之一。财政部先后以《政府采购进口产品管理办法》和《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》两个文件确定审核制度和操作要求。

但在实际操作过程中存在采购人不执行或执行不到位的情况，具体表现在四个方面。

首先，《政府采购进口产品管理办法》第八条第三款规定采购人需要提供"进口产品所属行业的设区市、自治州以上主管部门出具的《政府采购进口产品所属行业主管部门意见》"，但由于没有文件规定"所属行业主管部门"具体是哪个部门，比如电子产品的行业主管部门、机电产品的行业主管部门等，无法界定"行业主管部门"的具体指向。

同时，采购人大多是行政机关和事业单位，自然会认为行政主管部门就是行业主管部门，或者自己的行政管理上级就是行业主管部门。因此实际操作中，采购人和行业主管部门就是一家或行业主管部门就是采购人的行政管理上级部门。

财政部门在审核时发现这样的问题，如果认为采购人不能和行业主管部门是一家，那么采购人就会反问："我的行业主管部门又是哪个部门？请给出明确答复！"财政部门无法解决采购人和行业主管部门是一家的问题，审核时可能就会走过场。

其次，存在参与论证进口产品的技术专家是采购人下属或由其管理的单位人员的情况，导致采购人无形中已经控制了技术专家。

《政府采购进口产品管理办法》第十二条规定，本办法所称专家组应当由五人以上的单数组成，其中，必须包括一名法律专家，产品技术专家应当为非本单位并熟悉该产品的专家。财政部办公厅《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》明确要求，论证专家应与采购人或者代理机构没有经济或者行政隶属等关系。

现实中的矛盾是：进口产品很少是通用的，多数是某些行业和领域专用的产品，在一定范围内熟悉进口产品采购的技术专家，往往就是长期接触或者使用该产品的相关技术人员，能接触或者使用的人员往往又是采购人下属或者由其管理的单位人员。

如果财政部门坚持对技术专家的身份进行限制性管理，很多情况下将无法开展论证，于是便让采购人无形中控制了技术专家。另外一种情况也值得注意，那就是技术专家的回避制度问题，这是目前需要着重加强管理的环节，相关制度只是提出"专家出具不实论证意见的，按照有关法律规定追究法律责任"，并没有说明与采购人或所采购进口产品有利害关系的专家必须回避。

再次，根据《政府采购进口产品管理办法》的规定，论证专家可以不从政府采购评审专家库中抽取，当然也就不适用关于政府采购评审专家的一系列管理规定，政府采购论证专家管理制度亟待明确。

最后，由于没有具体的论证程序规定，专家不知道如何论证，往往就会走过场，专家签字拿钱就完事。有些采购人和代理机构甚至把《政府采购进口产品专家论证意见》事先已经打印出来，没有提供需采购进口产品的说明材料，也没有采购人代表在场说明情况，让专家无从论证，最终只能签字了事。

韩山师范学院资产管理处采购科副科长黄利榆：

凭申请材料审批可能有误差

进口产品采购过程中，采购人需请外单位专家对想采购的产品进行论证，通过后再向上级管理部门提出申请，由上级管理部门进行审批，最后由财政部门审核通过。

这种逐项审批制度的主要缺点有：时间跨度太大，提交审批的采购人比较多，负责审批的部门只有一个，花费的时间往往比较长，影响项目执行效率；逐项审批的人为因素影响往往比较多，对于采购人是否真正需要购买进口产品，审批部门很难从书面申请材料中看出来，有时会造成该买的买不了、不该买的却能买到，影响审批环节的公平性。

但逐项审批制度也有其优点，那就是对采购人申报的采购计划有较为详细的把关，不会让采购人随意购置进口产品。