食品安全监管体制的现状

在中国，食品安全监管责任由中央、省级以及地方政府***同承担。在中央一级，负责食品安全监管的机构包括国家食品药品监督管理局、卫生部、质检总局、农业部、国家工商总局、商务部等。在中央政府下面，中国有33个省/直辖市/自治区、333个地区/市/自治州、2861个县/市/自治县。大多数省、地区和县设有食品安全控制机构将当地的情况向国家食品药品监督管理局、卫生部、农业部、国家工商总局、国家质检总局报告。一般地，食品安全监管机构直接向当地政府负责，并接受中央监管机构的监管与技术方面的指导。例如，卫生部门就是如此。但在有些情况下，当地的食品安全监管机构直接向中央监管机构负责，国家质检总局下面的进出境动植物检疫局就是这样。　　在2003年以前，中国的食品安全监管工作主要由卫生、农业、质检、经贸、工商等部门负责，其基本的特征是一个部门负责食品链一个或者几个环节的监管，部门之间的协调性较差。2003年十届人大一次会议后，中国食品安全监管体制进行了重大改革。最大的一项举措是成立了国家食品药品监督管理局，赋予其食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故的查处三个方面的职责，并将国家食品药品监督管理局定位为“抓手”的角色，直接向国务院报告食品安全监管工作。2004年9月下发的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》对食品安全监管体制做出了新的安排。主要的措施包括：①进一步明确部门之间的分工，克服多头监管问题。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。②强化地方政府对食品安全监管的责任。地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。③按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。地方要明确直接责任人和有关负责人的责任，一级抓一级，层层抓落实，责任到人。这样，中国就形成了以部门按照食品链环节进行分工为主、品种监管为辅的监管框架。食品安全问题逐渐受到广泛关注，目前，商务、国家发展与改革委员会、财政、宣传、公***安全等部门从不同角度参与了食品安全监管工作。

1?国家食品药品监督管理局　　国家食品药品监督管理局是国务院综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和主管药品监管的直属机构，负责食品、保健品和化妆品安全管理的综合监督，组织协调和依法开展对重大事故的查处，负责保健品的审批。在食品安全领域的主要职责包括：组织有关部门起草食品、保健品、化妆品安全管理方面的法律、行政法规；组织有关部门制定食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督政策、工作规划，并监督实施；依法行使食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督职责，组织协调有关部门承担的食品、保健品、化妆品安全监督工作；依法组织开展对食品、保健品、化妆品重大安全事故的查处；根据国务院授权，组织协调开展全国食品、保健品、化妆品的安全专项执法监督活动；组织协调和配合有关部门开展食品、保健品、化妆品安全重大事故应急救援工作；综合协调食品、保健品、化妆品安全的检测和评价工作；会同有关部门制定食品、保健品、化妆品安全监管信息发布办法，并监督实施；综合有关部门的食品、保健品、化妆品安全信息，并定期向社会发布。国家食品药品监督管理局作为综合监督和组织协调部门，不代替具体监管部门的职能，但是负责监督各项食品安全监管工作的实施。作为其前身，原来的国家药品监督管理局已经初步建立了统一的药品监管体制，国家、省、市、县药品监管网络基本形成。　　2003年7月，由国家食品药品监督管理局牵头，公安部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、海关总署***同制定了《食品药品放心工程实施方案》。在2003年实施“食品放心工程”的过程中，国家食品药品监督管理局起到了组织和综合协调的作用。从此后的情况来看，该部门将在食品安全监管中充当了更为重要的角色。　　2?卫生部　　卫生部主要负责国内市场的食品卫生政策和食品管理工作，主要职责是：负责拟定食品卫生安全标准；牵头制定有关食品卫生安全监管的法律、法规、制度，并对地方执法情况进行指导、检查、监督；负责对重大食品安全事故的查处、报告；研究建立食品卫生安全控制信息系统。其具体负责机构包括以下几个。　　（1）卫生法制与监督司。卫生法制与监督司总体负责食品安全管理工作。该司负责国家食品安全政策、食品法律和标准的起草工作，对相关法律的解释和实施提供指导以及地方官员的培训等负有重要责任。卫生部门在设立卫生监督所的同时，将原卫生防疫站改建为疾病预防控制中心负责检验工作，并形成了从中央到省、市、县的全国食品安全监督检验体系。国家质量监督检验检疫局成立后，进出口环节的食品安全管理工作由该局负责，而相关法律的起草、特殊产品的审批（如新式食品、功能食品、食品包装和添加剂）工作仍由卫生部负责。同时，卫生部还要负责监督食品抽样和分析工作以及食品安全信息的传递。　　（2）国家卫生监督中心。国家卫生监督中心是卫生部和地方卫生部门的技术支持机构，负责卫生标准的具体管理工作，包括：产品的评价、审核和批准（如功能食品和添加剂）；生产场所的检查等规范卫生监督检验的事务性工作；卫生监督的咨询、投诉受理和执法稽查等。　　（3）中国疾病预防控制中心。中国疾病预防控制中心负责流行性和非传染性疾病的预防和控制工作。下设众多与食品安全有关的研究所和中心，包括传染病预防控制所、寄生虫病预防控制所、病毒病预防控制所和营养与食品安全所等。疾病预防控制中心的职能包括：食源性疾病的调查、监督工作；食品的实验室分析、研究和培训工作；向国家和地方卫生管理机关提供技术支持等。疾病预防控制中心建立了一个覆盖省、市、县的网络体系，其中大部分地方建有实验室。中国疾病预防控制中心的实验室得到了卫生部和国家质检总局的认证。　　从以往的情况来看，卫生部门是与食品安全监管联系最为密切的一个部门。目前，卫生部已经制定了部门食品安全战略计划和部门食品安全行动计划，为今后开展食品安全工作提供了指南。目前，其工作主要体现在以下几个方面：①制定食品卫生法规和标准。②开展食品卫生监督。③推行食品卫生监督量化分级管理制。④建立食源性疾病监测、食品中毒报告体系。

3?农业部　　农业部主管种植养殖过程的安全，负责农田和屠宰场的监控以及相关法规的起草和实施工作，负责食用动植物产品中使用的农业化学物质（农药、兽药、鱼药、饲料及饲料添加剂、肥料）等农业投入品的审查、批准和控制工作，负责境内动植物及其产品的检验检疫工作。在农业部门内部，几乎所有的业务部门都与食品安全工作有关，主要包括市场与经济信息司、种植业司、畜牧业司、兽医局、渔业局、产业政策与法规司、科技教育司等。其中，市场与经济信息司是综合性协调部门，负责研究并提出农业质量标准工作的政策建议和措施，研究拟定农业标准体系和质量监测体系发展规划并组织实施；综合协调管理农业投入品和农业各产业质量、标准、监督、认证、计量和新产品鉴定工作，组织实施农业质量振兴计划和农业名牌发展战略；承办农业部工业生产许可证和质量“打假”工作；负责农业部全国“菜篮子”工程办公室的日常工作。种植业司、畜牧业司、兽医局、渔业局则分别负责种植业产品、饲料和畜禽产品、水产品与食品安全有关的具体业务。产业政策与法规司负责与农产品安全有关的法律法规方面的工作。科技教育司负责与食品安全有关的科技与教育工作。　　在农业部门内部，成立了农产品质量安全领导小组，负责农业部农产品安全管理重大事项的研究、协调、决策和重大工作的部署。农产品质量安全领导小组办公室设在市场与经济信息司（质量技术监督处），具体负责的内容包括：有关决定和知识的落实；食品放心工程部级联席会议和全国技术性贸易措施部级联席会议联络工作；其他农业部农产品质量安全管理工作相关事宜。　　农业部门的食品安全工作主要是围绕“无公害食品行动计划”展开的，基本思路是以全面提高农产品质量安全水平为核心，以农产品质量安全标准、检验检测、认证体系建设为基础，以“菜篮子”产品为突破口，以市场准入为切入点，从产地和市场两个环节入手，全面实施“无公害食品行动计划”。2001年4月，农业部启动了这一计划，并率先在北京市、上海市、天津市和深圳市试点。2002年7月，该计划开始在全国范围内实施。在实施该计划的过程中，重点解决的问题包括：蔬菜中农药残留超标问题；畜禽饲养过程中药物滥用和畜禽产品药物残留超标和动物疫病问题；水产品生产过程中药物滥用和水产品中有毒有害物质超标以及贝类产品的污染问题。具体工作主要体现为以下几个方面：①加快立法进程，完善法律法规。②建立农业标准体系。③建设国家级和部级农产品质检中心。同时，指导全国地市县建立以速测为主的农产品质量安全检测站。④建设农产品安全认证体系。⑤开展农产品质量安全示范工作。⑥实施专项整治，强化污染源头管理。　　4?国家质检总局　　国家质检总局主要负责食品生产、加工和出口领域内的食品安全控制工作。负责食品安全的抽查、监管，并从企业保证食品安全的必备条件抓起，采取生产许可、出厂强制检验等监管措施对食品加工业进行监管，建立与食品有关的认证认可和产品标识制度。特别是监管出口食品加工厂的注册、出口动物和植物性食品检查、活体动物的进出口检疫、出口检验检疫证书的发放等。省级进出口检验检疫局和县级分支机构，都直接对国家质检总局负责。近年来，国家质检总局按照法律法规规定和国务院要求，进一步加大了对食品质量安全的监管力度，不断加快食品安全标准的制定和修订步伐，大力增加食品安全检验检测体系的建设投入，不断强化进出口食品质量安全检验检疫工作。目前，基本建设形成了食品安全监督管理体系（包括国内和进出口食品）、进出口动植物检验检疫体系、食品安全标准体系、食品安全检验检测体系、食品安全认证体系、食品安全进出口技术贸易壁垒体系等六大体系。其中，标准体系、检测体系、技术贸易壁垒体系***同构成确保中国食品质量安全的技术性支撑体系，是食品安全体系的基础；监督管理体系、检验检疫体系、认证体系是管理性支撑体系，是技术体系的具体实践和保障。国家质检总局在进出口食品和内销食品（各地技监局对食品加工企业实施的监督）的把关、服务中，积累了丰富的食品加工安全控制、食品风险分析、食品安全预警机制、食品安全卫生检测技术及其相关研究经验，并拥有一支相应的专业队伍。近年来，国家质检总局主要从以下几个方面加强了食品安全方面的工作：①突出重点，不断加大国内食品质量安全监督管理力度。一是进行食品质量安全监督。二是组织开展重点食品的产品质量国家监督抽查和生产企业保证产品质量必备条件的专项调查。三是开展食品专项打假。四是充分发挥市场机制的引导作用，扶优扶强，积极引导企业完善自律机制。②加强进出口食品安全管理工作。一是进一步加强进出口食品安全检验检疫监管工作。二是对进出口食品实施卫生注册登记制度。三是制定并实施了《中华人民***和国动物及动物源食品中残留物质监控计划》。四是建立和完善风险预警和快速反应机制。③加强食品安全法规和标准体系建设。④加强食品质量安全检验检测体系建设。　　5?商务部　　商务部侧重于食品流通管理，主要职责是通过积极开展“争创绿色市场”活动，整顿和规范食品流通秩序，建立健全食品安全检测体系，监管上市销售食品和出口农产品的卫生安全质量。1999年，商务部会同财政、卫生、铁道、交通、工商、质检、和环保等八大部门实施了以保障食品安全为目的，以建立健全加工和流通环节食品安全保障体系为手段，以严格市场准入为核心，以“提倡绿色消费、培育绿色市场、开辟绿色通道”为主要内容的“三绿工程”。　　6?国家工商行政管理总局　　国家工商行政管理总局负责组织实施市场交易秩序的规范管理和监督，对食品生产者、经营企业和个体工商户进行检查，审核其主体资格，执行卫生许可前置审批规定。同时，查处假冒伪劣产品和无证无照加工经营农副产品与食品等违法行为。2003年，国家工商行政管理总局在全国范围内确定了10个重点监管的食品专业市场，对食品生产、经营企业和个体工商户进行了一次普遍排查。开展了重点针对粮油、酒类、调料、肉及肉制品、蔬菜、水果、奶、豆制品、水产品、饮料等食品及节日消费食品的专项质量抽查。　　7?科技部　　科技部主要负责食品安全科研工作，具体工作主要由农村与社会发展司负责。其基本思路是“反弹琵琶”，抓好市场准入安全这一关键环节，加强技术攻关与集成，应用示范与对策研究并重，落实“人才、标准、专利”三大战略。　　根据提高食品安全水平的需要，科技部设立了“食品安全关键技术”这一重大专项研究项目，主要内容包括：***性技术研究，包括污染物、农药残留、兽药残留、生物毒素、病原微生物等检测、控制、监测技术研究；标准体系建设，包括食品安全标准总体设计、重要标准和技术措施的制定；综合示范，以市场为导向，政府、科技界、产业界紧密合作，实现“农田到餐桌”全程监管；进行食品安全战略和政策研究，制定《食品安全科技发展纲要》，出版《食品安全科技年度报告》。　　8?其他部门　　除了以上部门外，还有一些政府机构也参与了食品检验和控制。例如，铁路和交通管理部的食品安全监督司参与自己职责领域内的食品安全检验工作；环保局参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作。