国有建设用地到期后怎么办
一、研究背景
上世纪80年代末，深圳和上海开启了中国土地有偿使用制度的先河。1988年的宪法修正案明确,在坚持城市土地国家所有的前提下允许土地使用权可以依照法律的规定转让。随着《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民***和国土地管理法》等一系列法律法规的颁布实施，中国基本确立和逐步完善了国有土地有偿出让制度。
作为国有土地出让制度的一项重要内容，出让期限以及到期处置一直备受关注。尽管相应法律法规明确了不同用途的土地使用权出让的最高年限，并对土地使用权到期处理的原则做出了一些规定，但这些规定大多比较模糊，回避了续期是否需要缴费，缴费的标准和方式等核心问题。而这些核心问题的模糊，造成了当前和未来一段时期国有建设用地使用权到期管理面临无法可依的局面，进而影响到土地使用者未来预期和土地利用行为。
因此，开展国有建设用地使用权到期处置问题研究，一方面是满足当前国有土地管理的迫切需要。时至今日，一些在土地出让最高年限规定出台前出让的土地已经到期或者濒临到期。由于没有统一的规则，地方政府在与使用者协商谈判时，引发了较强的社会反响甚至发生了矛盾；与此同时90年代出让的综合用地、工业用地也将在10-20年内到期，国有土地使用权到期的处理办法已经到了必须明晰的时候。
另一方面，研究国有建设用地到期处理问题对于完善制度、促进经济社会可持续发展也有重要意义。就当前的形势看，继续依赖新增建设用地的出让收益作为经济社会发展的动力是不可持续的。研究国有建设用地的到期处置，不仅有利于实现可持续的土地出让收益制度，更具有三个方面的深远意义。第一，是进一步推进和完善土地有偿使用制度的需要。目前的土地有偿使用制度赋予地方政府以土地出让金的形式获得土地收益，是国有土地所有权的主要实现形式，国有土地到期后续期费用的明确是对现行有偿出让制度的补充和完善；第二，是避免国有资产流失、实现保值增值的需要。中国实行土地公有制，城市土地是国家所有的最重要的资产，国有土地出让制度的建立大大提升了土地资产的价值，到期续期或按规定收回将有效保证土地作为国有资产的性质并使其保值增值；第三，是持续推进新型城镇化发展的需要。土地出让收益为城镇化过程中各类基础设施建设和公***服务配套提供了必要保障。新型城镇化是中国未来经济社会发展的重要动力，所以形成合理的到期收回制度和对续期收费制度是新型城镇化发展的重要支撑。
二、现行政策法规梳理
中国涉及到国有建设用地使用权到期处置的法律法规如下：
（一）《中华人民***和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）
第一，规定了各种国有建设用地使用权的最高出让年限，其中居住用地70年；工业用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合和其他用地50年。
第二，确定了国家在使用权届满时优先无偿收回土地的权利。第四十条规定，“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记”。
第三，提出了使用权人申请续期的权利，明确提出应重新支付出让金。第四十一条规定，“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记”。
（二）2004年修正的《中华人民***和国土地管理法》（2004）
坚持了国家在使用权人不申请续期以及出让人不批准其续期申请时，无偿收回土地使用权的权利。第五十八条规定中的第（三）项，即土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的，未被纳入国家收回国有土地使用权时，对土地使用权人应当给予适当补偿的范围。
（三）2007年修正的《中华人民***和国城市房地产管理法》（2007）
第一，对使用权人到期续期的权利和程序、续期申请得到批准的权利、国家为了公***利益驳回续期申请的权利、国家驳回续期申请无偿收回国有土地使用权的权利等规定与2000年的《国有土地使用权出让合同示范文本》保持一致。第二十二条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公***利益需要收回该幅土地的，应当予以批准”。
第二，坚持有偿出让原则，用词又从2000年示范合同文本中的土地有偿使用费改回1990年的土地使用权出让金。第二十二条规定，“经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金”。
第三，未明确国家在无偿收回国有土地使用权时是否需要对地上不动产予以补偿以及如何进行补偿。第二十二条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。
（四）《中华人民***和国物权法》（2007）
第一，提出住宅建设用地使用权届满自动续期的规定，但没有明确续期的程序、是否需要缴纳费用以及如何缴纳费用。
第二，对于非住宅建设用地使用权没有做出明确规定。
（五）《国有建设用地使用权出让合同示范文本》（2008）
第一，明确了使用权人提前一年申请续期的程序。第二十五条规定，“本合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用本合同项下宗地的，应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书”。
第二，保障了使用权人续期申请得到批准的权利，但仍然赋予国家因公***利益收回土地的权利。第二十五条规定，“对于土地使用权人的续期申请，除根据社会公***利益需要收回本合同项下土地的，出让人应当予以批准”。
第三，坚持了续期有偿使用的原则，但用词从土地出让金改为土地有偿使用费。第二十五条规定，“出让人同意续期的受让人应当依法办理有偿用地手续，与出让人重新签订土地有偿使用合同，支付土地有偿使用费”。
第四，赋予国家在使用权人不申请续期以及出让人不批准其续期申请时，无偿收回土地使用权的权利。国家收回时应当对地上不动产的残值予以补偿。第二十七条规定，“土地出让期限届满，受让人未申请续期的本合同项下土地使用权和地上建筑物及其他附着物由出让人代表国家无偿收回，受让人应当保持地上建筑物、其他附着物的正常使用功能，不得人为破坏，地上建筑物、其他附着物失去使用功能的，出让人可要求受让人移动或拆除地上建筑物、其他附着物，恢复场地平整”。第二十八条规定，“土地出让期限届满，受让人提出续期申请而出让人根据本合同第二十五条之规定没有批准续期的，土地使用权由出让人代表国家无偿收回，但对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回时地上建筑物，其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿”。
（六）小结
现有多个法律法规都涉及到国有土地使用权到期处理的问题，其相关规定在逐步改变和完善，一些明显的特点和问题包括：
第一，对土地使用权人续期使用土地的权利保障逐步深入。1990年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》把国家无偿收回到期使用权放在了更加突出的位置，只是表明使用权人有申请续期的权利，但没有规范国家对其续期申请是否予以批准的原则；2000年的《国有土地使用权出让合同示范文本》和2007年修正的《城市房地产管理法》则要求国家除根据社会公***利益需要收回到期土地外，应当批准使用权人的续期申请；2007年的《物权法》更是直接规定住宅建设用地使用权到期后自动续期，也即政府不能无偿收回到期的住宅建设用地使用权。从规律法规的变更来看，国家越来越重视对公民合法财产权利的保护，逐步限制政府权力。
第二，坚持了国有土地有偿使用的原则，但对于未来如何缴纳续期使用费用没有明确的态度。续期缴纳费用的用语经历了“出让金——土地有偿使用费——出让金”的变动，这个变动实质上反映了规则的不明确。土地出让金是一次性缴纳一定年限的费用以使用国有土地，应该说它属于土地有偿使用费的一种。然而，土地有偿使用费除了可以像土地出让金那样一次性缴纳，还可以实行按年分期缴纳，这个用词的变动实质上反映了制度设计上的非明确性。
第三，国家为了公***利益的需要可以无偿收回到期的住宅建设用地外的其他国有经营性土地，但需要对其上不动产按照其残值予以补偿。自2000年的《国有土地使用权出让合同示范文本》以后，明确了国家收回土地使用权时，对于地上建筑物及其他附着物，应当根据收回时的残余价值给予受让人相应补偿。
三、国内外实践借鉴
（一）上海
上海提出了到期无偿收回土地使用权的规定。2010年上海市在国有建设用地使用权出让预申请公告（沪预申请告字（2010）第02号）中提出“出让人收回并补偿相应残余价值”或“出让人无偿收回”等内容，其中包括面积3.56万平方米的商住地块，这些规定在历来的土地出让交易中均属首次。
这一申请须知引发了广泛的讨论，争议的内容主要在于：商住用地是否属于住宅建设用地，是否受《物权法》保护。如果属于或者部分属于住宅建设用地，那么就应该全部或住宅部分受到《物权法》保护而自动续期；如果不属于住宅建设用地，则意味着上海市政府在并没有明确某块土地是否是公***利益需要就已经做出了收回的规定。
（二）青岛
青岛主要是考虑了历史遗留问题，从回避个案问题的角度，通过补交出让金等延长出让年限的做法，将已经到期的建设用地使用权纳入当前国家法律规定的最长出让年限。
青岛市黄岛区的阿里山小区的土地大都是在上世纪80年代末出让的，其出让时由于缺乏统一规定，出让年限较为随意，分别为20年、30年、35年不等。目前阿里山小区一***有5071户业主，其中310户业主的房屋土地使用权将于2009年6月30日到期。这类住宅土地使用权届满时可以按照《物权法》的规定自动续期，但续期年限如何确定，续期费用如何缴纳则成为争议最大的问题。
青岛阿里山小区采取了个案处理的方式，根据当时业主取得房屋所有权所付出的对