如何看待土地承包经营权转让，应否允许，怎样进行？

农村土地承包法（草案）第三十五条规定：“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分承包土地的土地承包经营权，在承包期的剩余期限内全部转让给第三方，由第三方同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”在审议过程中，有的单位提出，农村土地承包经营权是农民基本的生产资料和生活保障，如果法律允许自由转让，就可能使部分农民失去土地，造成农村土地过分集中的局面，增加农村的不稳定因素并引发一系列严重后果。对农村土地承包经营权的转让应有限制性规定。有的地方提出，从现阶段我国农村实际情况出发，工商企业进入农村搞开发，一般应采取公司带农户的产业化经营方式，不宜提倡工商企业大规模“圈地”搞现代化农业。有的地方建议增加规定：（1）对人口大量外迁而又拥有集中耕种条件的地方，在征得原承包者同意的基础上，根据当地实际，解除原承包合同，实行统一承包，促进耕作向一些种田大户集中。（2）建立健全土地使用权流转市场，包括：构建适应使用权市场化的土地管理体制；培育发展土地使用权流转的中介服务组织。（3）土地承包经营权变更和终止的法定程序。有的提出，明确规定农村土地经营权可以转让，有利于土地使用相对集中，实行规模经营；有利于农村居民转营他业，推动城市化进程。有的提出，土地流转很重要，可以解决规模化经营及撂荒问题，促进农村的结构调整，为农业现代化奠定基础。有的提出，社会主义中国的土地是公有的，完全可以在土地承包制不变的条件下，允许土地使用权流转，达到规模经营，实现农业现代化。如果土地使用权不能流转，农产品结构难以调整，农产品质量提高不了，土地使用率低，农民的收入低的状况也难以改变。土地使用权流转能把农业搞活，使农民富起来。有的提出，土地集中，意味着一部分农民失去了土地，其中一些劳动力转入二、三产业，这是一种进步现象，但对于滞留在农村失去土地和生活来源的农户，应建立农村社会保障制度。有的提出，我国绝大多数农村的农民较长时期内还得依靠承包经营的土地为生，不能因随意转让而丧失赖以生存的土地，应对转让的条件作严格限制。

有关中央文件在谈到农村土地承包经营权流转问题时指出，土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。只有第二、三产业发达、大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的流转，发展适度规模经营。总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备这个条件。因此，土地使用权流转一定要坚持条件，不能刮风，不能下指标，不能强制推行，也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移。农村土地流转应当主要在农户间进行。随着农村第二、三产业的发展和城镇化步伐的加快，离开土地的农民会越来越多，他们腾出来的土地应当主要由其他从事农业生产的农户来经营，以扩大农户的经营规模，增加务农收入，缓解人地矛盾，这也有利于保护耕地。企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户的承包地，隐患很多，甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。

根据中央文件精神，充分考虑各方面对土地转让问题的意见，通过后的农村土地承包法对草案进行了修改，该法第四十一条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原来承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”按照本条规定，转让农村土地承包经营权应当符合以下条件：

一、转让方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源。

土地承包经营权是农民最基本的生活保障，只有农民可以完全不依靠土地生活的时候，才应允许其放弃。目前，农民进城发展的情况比较复杂，有的是农闲时进城打工，农忙时回家种地；有的是带着美好的希望进城淘金，但过后发现世事艰难，想打退堂鼓；有的是有相对稳定的工作，已在城市生活了几年，甚至更长时间，但他们通常都是合同工，合同终止即失去生活来源；有的是在城市开公司、办企业，作老板，已在城镇置业安家；有的是在城市上学；有的是通过招聘等形式进入国家机关、国有企业、事业单位和社会团体工作。这些人中的相当一部分，当失去工作，失去生活来源和生活保障时，就可能回到他们土生土长的故乡，依靠他们承包的土地维持基本的生活。法律应当考虑他们的现实状况，为他们的生存负责。因此农村土地承包法第四十一条要求，有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的才可以转让土地，不具备这一条件转让土地不应准许。至于什么叫“稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”，农村土地承包法没有规定明确的标准，实践中可根据具体情况确定，比如已转为非农业户口，成为国家机关工作人员、大学教授，有城市的社会保障体系为他们支付救济金、生活保障金等。有一点是明确的，所谓稳定的职业不能是农业职业，比如不应包括在乡镇企业工作。

二、经发包方同意。

规定转让土地承包经营权要经发包方同意，而不像转包、出租、互换土地承包经营权只需发包方备案。这是因为：一方面，转让土地承包经营权，使得原有的承包关系终止，发包方与受让方要确定新的承包关系，特别是将土地承包经营权向本集体组织之外的农户转让，发包方与承包方的关系也不再是集体经济组织与其村民的内部关系，受让方是否符合法律规定的主体资格，是否具有承包经营的能力，直接关系承包义务的履行。另一方面，转让土地承包经营权，将使承包方失去土地，也即失去在农村的生活保障，如果由承包方自由转让土地，就可能出现某些人将转让土地承包经营权的价款花光吃净后，又要集体经济组织为其负担生活保障或又向集体经济组织申请承包地的情况。因此，转让土地承包经营权，经发包方同意是必要的。符合法律规定的条件转让土地的，发包方应当予以准许。

三、受让方应当是从事农业生产经营的农户。

该条件对受让方有两方面的要求，其一，受让方必须从事农业生产。从事工业、商业、服务业生产经营的人不得成为土地承包经营权的受让方；其二，受让方是农户。投资开发农业的工商企业、城镇居民、外商不能成为受让方。要求受让方是从事农业生产经营的农户，可以保证土地的农业生产用途，保证粮食生产任务的完成。

承包方转让的土地承包经营权，可以是全部也可以是部分，对于已经转让的部分，不论是全部转让还是部分转让，受让方都应与发包人确立新的承包关系。对于未转让的部分，原承包人与发包人应重新确立承包关系，变更原有的承包合同。

当前，农村土地使用权转让，多数反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体是健康的。但一些乡村还存在着违背农民意愿，强迫转让，侵犯农民承包经营权，损害农民利益的问题。比如有的把土地转让作为增加乡村收入的手段，与民争利；有的借土地转让之名，随意改变土地的农业用途。这些问题不加以纠正，将引发矛盾，甚至动摇农村基本经济制度，为此，在土地承包经营权转让过程中，不仅要遵守法律规定的转让条件，还要注意以下几个问题：第一，土地承包经营权转让后，不得改变土地所有权性质和土地的农业用途。第二，转让的土地承包经营权的期限不得超过承包期的剩余期限。第三，受让方须有农业经营能力。第四，同等条件下本集体经济组织的成员享有优先权。第五。发包方不得强迫承包方转让土地。