关于俄罗斯的联邦制

1.现行联邦国家体制形成的历史因素

苏联解体后，根据1992年3月签署的新的俄罗斯联邦条约和1993年11月通过的俄罗斯联邦新宪法规定，俄罗斯联邦组成的原则是民族区域原则和地区原则，即俄罗斯联邦由21个民族***和国、6个边疆区和49个州、以及两个直辖市、1个民族自治州和10个民族自治区组成。民族***和国的地位由俄罗斯联邦宪法和民族***和国宪法确定，边疆区、州、联邦直辖市、民族自治州和民族自治区的地位由俄罗斯联邦宪法和相应的俄罗斯联邦主体的立法机关通过的边疆区、州、联邦直辖市、民族自治州和民族自治区的章程确定。加入边疆区或州的民族自治区的关系由俄罗斯联邦法律和民族自治区国家权力机关与相应的边疆区或州的国家权力机关之间签订的条约调整。

俄罗斯联邦国家体制表现出来的形式和内容如此复杂和独特，在世界各个联邦国家中是很罕见的。这种独特的联邦国家体制的形成并非是现今俄罗斯某些领导人和理论家的独出心裁，而是有一个历史演变的过程，并受到尖锐和复杂的民族关系制约。

众所周知，俄罗斯联邦是始建于1918年1月，这是因为十月革命胜利初期出现了尖锐和复杂的国内国外形势，迫使列宁和布尔什维克党改变了原先反对建立联邦国家制国家的观点，转向主张建立由各个独立的苏维埃民族***和国联合的统一联邦制国家。当时的国内国外形势是：

第一，20世纪初，俄罗斯经过300多年不断对外侵略扩张，吞并周边诸多弱小民族，已成为由100多个民族组成的横跨欧亚大陆的庞大殖民帝国。俄罗斯民族仅占全国人口的43%，但沙俄帝国却是以俄罗斯民族为中心的中央集权的单一制国家，占多数的其他民族大多分散居住在边疆地区，被当成“异族人”，受到民族歧视和压迫。列宁曾经指出广大的少数民族“受沙皇专制制度的民族压迫是空前的，因为沙皇专制制度同欧洲和亚洲的邻国比较，又是最反动最野蛮的国家制度”。1905年至1907年俄国资产阶级民主革命，在一定程度上冲击了沙俄帝国的殖民统治，唤起了各个被压迫民族的自我解放的意识。特别是第一次世界大战之后，随着沙俄帝国的衰落和全世界范围内民族解放运动的兴起，民族自我意识的觉醒和资产阶级民主革命思潮已成为俄国社会中的两股巨大的力量。随着1917年2月俄国资产阶级民主革命的爆发，沙皇专制制度的崩溃，在俄国各地兴起的被压迫民族人民争取独立和解放的运动风起云涌，资产阶级民族主义者利用各民族人民要求实行民族自决和建立独立民族国家的强烈愿望，纷纷成立了资产阶级***和国。当时俄国实际上已处于四分五裂的状况。在这种形势下，布尔什维克党领导各民族的工人和劳动人民进行社会主义革命斗争，1917年11月7日通过武装革命摧毁了资产阶级临时政府的统治，建立了俄罗斯苏维埃社会主义***和国。十月革命武装起义在俄罗斯中央地区胜利之后，无产阶级革命浪潮迅速向俄国各边疆地区发展。各边疆地区的工人阶级和贫苦农民以俄罗斯中央工农兵苏维埃为榜样组织起来，推动民族解放和独立的斗争。他们在当地布尔什维克党组织领导和中央苏维埃政权的帮助下，推翻了资产阶级民族主义政权，建立 起本地区的苏维埃民族***和国。自1917年底至1921年，在乌克兰、白俄罗斯、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚等地区陆续建立了苏维埃政权，宣布成立独立的民族国家。此外，还成立了鞑靼、巴什基尔、土耳其斯坦等苏维埃自治***和国。这种情况表明，在无产阶级革命斗争过程中，各被压迫的非俄罗斯民族人民强烈要求实现民族独立自主，使民族关系问题上升到非常重要的地位，建立单一制国家的主张已难以实现。

第二，十月革命的胜利，俄罗斯苏维埃***和国及其他苏维埃民族***和国的成立，无产阶级革命政权的不断巩固和扩大，引起了国外帝国主义的恐惧和仇视。国外帝国主义为了把新生的无产阶级革命政权扼杀在摇篮之中，对年轻的苏维埃国家进行武装干涉。从1918年夏天起，英国、法国、美国、日本等帝国主义势力对苏维埃国家发动了疯狂的武装进犯，与此同时，在国外帝国主义势力支持下，俄国国内也爆发了反对无产阶级革命政权的高尔察克、邓尼金、尤登尼奇等反革命武装叛乱，大规模的战火在俄罗斯中部和其他边疆地区燃起。国内外反革命势力妄图一举摧毁刚刚诞生的苏维埃社会主义国家，迫使布尔什维克党必须设法把各苏维埃***和国联合起来，粉碎国内外反动派的进攻。

第三，布尔什维克党领导各民族工人和劳动人民经过浴血奋战，粉碎了外国帝国主义的武装侵犯，平息了国内反革命武装叛乱，保卫了无产阶级革命胜利果实。但是，年轻的无产阶级革命政权仍然处在帝国主义势力包围之中，面临被国外反动势力颠覆的危险。各苏维埃***和国在反对外国帝国主义武装进攻和击溃国内反革命武装叛乱的斗争中，相互之间已建立了军事、经济和外交方面的联盟关系，签订了相互合作条约。为了打破帝国主义的封锁，尽快恢复被战争破坏的经济，进一步巩固无产阶级革命政权，恢复和发展国民经济，各苏维埃***和国也需要建立紧密的联盟关系。

在这种尖锐、复杂和严峻的国内外形势和民族关系的条件下，坚持建立完全统一集中的单一制国家不仅很困难，而且一旦政策失误就会导致民族分裂和各苏维埃民族***和国的完全独立。列宁和布尔什维克党中央所面临的十分紧迫的任务是，如何尽快把各个苏维埃民族***和国联合为统一国家。因此，为了维护无产阶级和各民族劳动人民的根本利益，列宁改变了过去一贯反对建立联邦制国家的观点，转向积极倡导建立各苏维埃民族***和国联合的统一联邦制国家。1918年1月，列宁起草的《被剥削劳动人民权利宣言》第一次明确肯定了联邦制国家原则，宣布“俄罗斯苏维埃***和国是建立在自由民族的自由联盟基础上的各苏维埃民族***和国联邦”，同年7月第五次全俄苏维埃代表大会通过了俄罗斯苏维埃联邦***和国宪法，以立法形式确定了联邦国家体制。

俄罗斯苏维埃联邦***和国是在崩溃的沙俄帝国的版图上建立的第一个社会主义联邦制国家，1922年12月又与随后出现的乌克兰和白俄罗斯苏维埃民族***和国、南高加索联邦苏维埃***和国（1922年3月至1936年5月由阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚三个苏维埃民族***和国组成）均作为主权国家联合组成苏维埃社会主义***和国联盟——苏联。苏联作为联邦制国家，它在1922年12月成立时是由俄罗斯联邦、南高加索联邦、乌克兰、白俄罗斯苏维埃民族***和国联合组成。此后，1924年根据苏联政府颁布的民族划界原则，在俄罗斯联邦中亚地区又先后成立乌兹别克、哈萨克、吉尔吉斯、塔吉克、土库曼五个苏维埃民族***和国，作为主权国家加入苏联。1936年组成南高加索联邦的阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚三个苏维埃民族***和国升格为主权***和国并加入苏联。

还应指出的问题是，列宁提出的民族自决原则既是被压迫民族争取解放和独立的重要原则，也是无产阶级政党解决民族关系问题的一项重要策略原则。而且根据列宁论述民族自决权的三层含义，即被压迫民族有摆脱压迫民族的政治独立自主权和建立自己民族国家的权利，在社会主义制度下实行民族区域自治也是民族自决权的形式之一，承认各个民族有决定和管理本民族事务的平等权利和民主权利。从20年代至30年代，在俄罗斯联邦境内除在中亚地区建立乌兹别克、哈萨克、吉尔吉斯、塔吉克、土库曼五个苏维埃民族***和国作为苏联的加盟***和国外，又陆续建立了16个民族自治***和国，五个民族自治州和10个民族自治区，而且民族区是在边疆区或州境内，归属于相应的边疆区或州管辖。在乌兹别克、阿塞拜疆、格鲁吉亚等加盟***和国境内也相继成立了民族自治***和国和民族自治州。由此，在世界上联邦国家的历史中出现了独一无二的奇特现象——联邦中的联邦，加盟***和国中的自治***和国，行政区划边疆区或州中的民族自治区。由此可见，现今俄罗斯联邦国家体制构成的复杂性和独特性是从原苏联那里继承和演变来的，而且受到苏联解体后俄罗斯联邦的尖锐复杂的民族矛盾制约，难以参照世界上其他比较规范的联邦国家体制加以完善和规范。这种畸型的俄罗斯联邦国家体制，在短时间内难以改变。

2.联邦中央与联邦主体之间的权力划分

1993年12月通过的俄罗斯联邦新宪法规定，联邦中央与各联邦主体实行分权制：

属俄罗斯联邦中央管辖的问题有：（1）通过和修改俄罗斯联邦宪法和联邦法律，监督其执行情况；（2）俄罗斯联邦的联邦体制和联邦领土；（3）调解和维护人和公民权利与自由；俄罗斯联邦国籍；调整和维护少数民族权利；（4）确定联邦立法、执行和司法权力机关系统及其建立和活动的程序，成立联邦国家权力机关；（5）联邦国家财产及其管理；（6）确定俄罗斯联邦在国家、经济、生态、社会、文化和民族发展方面的联邦政策和联邦规划的基本原则；（7）规定统一市场的法律原则，金融、外汇、信贷及关税调节。货币发行，价格政策原则，包括联邦银行在内的联邦经济部门；（8）联邦预算，联邦税收和收费，联邦地区发展基金；（9）联邦动力系统，核动力，裂变材料；联邦运输，交通道路，信息和通讯；宇宙空间活动；（10）联邦的对外政策和国际联系，联邦的国际条约；战争与和平问题；（11）联邦的对外经济联系；（12）国家防务和安全，国防生产，规定买卖武器、弹药、军事技术装备和其他军用器材的程序，有毒物质、麻醉剂的生产及使用程序；（13）联邦的国家边界、领海、领空、特别经济区和大陆架的地位的确立和保卫；（14）司法制度、检察机关，刑事及刑事诉讼和刑事执行立法，大赦和赦免，民事、民事诉讼和仲裁诉讼法，知识产权的法律调节；（15）联邦冲突法；（16）气象服务，标准和标准仪器，公制，计时，大地测量和绘图，地名，官方统计和薄记核算；（17）联邦的国家奖励和荣誉称号；（18）联邦的公务。

联邦中央和联邦主体***同管理的问题有：（1）保障***和国的宪法和法律、边疆区、州、联邦直辖市、民族自治州和民族自治区的章程、法律以及其他法规符合俄罗斯联邦宪法和法律；（2）维护人和公民的权利和自由，维护少数民族的权利，保证法制和公众安全，边界地区制度；（3）土地、矿藏、森林、水资源以及其他资源的拥有、使用和支配问题；（4）国家财产的划分；（5）自然资源的利用，环境保护和生态安全，特殊自然保护区，历史文物保护；（6）教育、科学、文化、体育运动的普及问题；（7）协调卫生保健问题，保护家庭、父母、子女、社会保障；（8）采取措施同灾祸、自然灾害和流行病作斗争和消除后果；（9）确定俄罗斯联邦税收和收费的一般原则；（10）行政、行政诉讼，劳动、家庭、住宅、土地、水和森林法、矿产法、环境保护法；（11）司法和护法机关的干部，律师业务，公证制度；（12）保护人数不多的小民族的世袭居住地和传统生活方式；（13）规定组建国家权力机关和地方自治机构系统的一般原则；（14）协调联邦主体的国际交往和对外经济联系，履行俄罗斯联邦签署的国际条约。

关于各联邦主体管辖的问题，俄罗斯联邦宪法只笼统地说，在俄联邦中央管辖范围之外，联邦中央和各联邦主体***同管辖的问题之外，其他所有问题均归各联邦主体独立管辖。不过，1992年3月签署的俄罗斯联邦条约明确规定，各***和国拥有自己领土上全部的国家权力，但联邦条约规定由联邦中央管辖的问题除外；各***和国是国际和对外经济联系、以及同俄联邦的其他***和国、边疆区、州和民族自治实体签订条约的独立参加者，但这不能违反俄联邦宪法和法律。各***和国的国际和对外经济联系由俄联邦中央国家权力机关与各***和国国家权力机关***同协调；对土地、矿藏、森林、水源等自然资源的占有、使用和支配问题，由俄联邦立法和各***和国法律来协调，根据俄联邦中央国家权力机关与各***和国国家权力机关签订的协议来确定自然资源的地位；如果俄联邦中央权力机关需要在某个***和国领土上实行紧急状态，必须事先征得该***和国国家权力机关的同意，只有在制止大规模暴乱时，联邦中央国家权力机关方可不征得***和国国家权力机关的同意。如果作为实行紧急状态的缘由只涉及到一个***和国，该***和国国家权力机关可在本***和国实行紧急状态，并报告俄联邦总统和议会。

3.俄罗斯联邦制的特点及其问题

基于对俄罗斯联邦国家体制构成的分析，笔者认为当今俄罗斯并没有摆脱过去苏联的联邦国家体制（1922－1991年）和作为原苏联的加盟***和国时期俄罗斯联邦国家体制的影响。因此，当前俄罗斯联邦国家体制的基本特征是原封不动地继承了过去俄罗斯联邦组成的民族原则和地区原则，即现在的俄罗斯联邦仍由不同层次的民族自治实体——民族***和国、民族自治州和民族自治区以及边疆区、州和直辖市等行政区划组成。与过去不同的是，将过去16个民族自治***和国升格为***和国，将过去5个民族自治州中的4个自治州也升格为***和国，把边疆区、州和直辖市作为地方自治实体。这样的联邦结构存在的问题是：（1）尽管俄联邦宪法和联邦条约规定各联邦主体权利平等，但实际上很难做到。因为同时宪法又赋予某些联邦主体更多的权利，如***和国被冠以“国家”的称谓，它有制定***和国宪法的权利，***和国的法律地位由俄联邦宪法和***和国宪法***同确定，***和国公民除使用俄联邦国籍外还兼有***和国国籍，除俄语被规定为俄罗斯联邦的国语外，各***和国还有权规定自己的国语。与之相比，俄联邦宪法未对其他类型的联邦主体作出类似的规定，只允许它们制定各自的章程和法规。鞑靼、布里亚特等民族***和国还与俄罗斯联邦签订关于划分俄联邦与***和国国家权力机关管辖对象和互派全权代表的条约，为它们提供更多的特殊权利。（2）***和国、民族自治州和民族自治区三个不同的层次的民族自治实体划分的根据是主体民族人口多少，地域大小和发展水平，特别是民族自治区是设立在边疆区或州之内，它与所在的边疆区或州的关系由俄联邦法律和民族自治区国家权力机关与相应的边疆区或州国家权力机关签订条约和协议来调节，也就是说民族自治区既受俄联邦中央管辖，也受所在的边疆区或州管辖，因此它不能与同为联邦主体的边疆区和州处于平等地位。况且，民族自治州的地位与民族***和国也处在不同层次上。（3）不同类型的联邦主体和复杂的行政区划，为联邦中央协调中央与各主体之间关系、主体与主体之间关系造成极大的困难。职权范围大的主体竟竭力保持现有法律地位并希望获得更多的权利，而其他联邦主体也不断向联邦中央施加压力，要求各联邦主体在与中央关系上权利平等，从而导致很多俄罗斯人要求建立俄罗斯人自己的民族***和国来代替目前的边疆区和州等行政区划，然后同其他民族***和国一样作为联邦主体加入俄联邦，这样一来，就使民族关系变得更加尖锐和复杂。（4）以某个民族为主体建立民族***和国、民族自治州、民族自治区作为联邦主体，实际上在人为地强化民族自我意识和增强民族独立自主意识，不利于解决民族矛盾和维护多民族国家统一。因为这些民族自治实体的主体民族养成一种观念，认为以他们主体民族的名称命名的民族自治实体是“自己的世袭领地”，其他民族是“外来人”。这一问题将会随着民族地区经济和文化的发展、民族自我意识的增长，变得越来越突出。由此可见，现今俄罗斯联邦的国家体制是很不完善的畸型联邦制，潜伏着难以克服和解决的矛盾和问题。