农地保护的基本战略、路径选择、关键问题和推进方案
(一)农地保护制度改革的基本战略
1.“摸着石头过河”还是“休克疗法”
苏联解体后，东欧国家大多采用的是“休克疗法”，一夜之间从社会主义公有制转变为资本主义私有制。而中国的改革开放，步伐似乎更谨慎一些，采用的是“摸着石头过河”的战略。到目前为止，“休克疗法”的效果还没有显现出来，绝大多数的东欧国家经济一直处于停滞或者负增长的境地，尤其是乌克兰、俄罗斯等国家，经济社会长时间处于“阵痛”的境地———全盘私有化却遭遇腐败和经济停滞。而中国的改革开放，却在30年来表现出更佳的优越性，经济一直以10%左右的速度增长。中国的奇迹已经开始吸引国际上的学者和政治家逐渐开始对产权在发展中的作用进行新的审视(Murrell，1991;Stark，1996;Stark et al.，1998)。
2.事前成本和事后成本的权衡
“阵痛”还是“缓痛”，这其实是一个制度改革的战略选择问题。关系到决策者对制度改革的事前和事后成本的预期及权衡。制度主要的特点有两个，一个是永远没有完美的制度，另一个是决策者永远无法准确预知制度的实施效果，也就是制度的不确定性。
没有完美的制度，要求决策者必须不断纠正和弥补不完美带来的问题，而制度的不确定性也要求决策者必须要在决策前作出一个权衡，即是否准备好接受制度失败带来的挑战。而后者对于一个国家来说，失败可能造成不可估量的成本和不可挽回的损失。
因此，对于大多数国家来说，包括西方发达资本主义国家和中国，都在采用一种渐进式的、不断纠错的方式来制定和改革制度及政策。渐进式地纠错，需要投入事前成本，既包括物质成本，也包括忍受成本，然而这些成本都是可以估计和把握的，同时也是政策制定者能够接受的。而事后成本，也就是制度实施后造成的负面影响，比如经济的、社会的、环境的等，是无法把握的，尤其是社会和环境的负面影响，可能造成国家政权和经济社会的动荡，这种潜在的巨大的事后成本，使得大多数决策者放弃了承担事后成本的风险，转而选择承担相对稳妥的事前成本。通过对事前成本的投入，比如，通过各种地方性的实验、通过逐步解决和协调各方的利益，来尽可能地消除制度的不确定性，进而降低事后成本。
3.如何降低事前成本
既然选择了承担更多的事前成本，但同样也应该把事前成本控制在一定的范围。采用“由下而上”式的地方性实验，将优于“由上而下”式的精英式决策。另外，根据实际情况，采用“多中心”的治理结构，也是降低事前成本的一个重要的方法。
因为，制度的制定和实施还面临的一个问题是，信息不对称。如何让政策制定者能够根据不同地方的自然和经济社会差异来制定因地制宜的政策，同时保障地方执行的监督和管理问题，一个“由下而上”的策略是最适宜的。采用“多中心”的监管模式，也可以节省大量的事前成本。
中国目前对土地产权的渐进式改革，正是采用了这种策略。通过不断地对保护制度的事后评价，比如，农地承包权的“长久”化、使用权的“物权化”倾向等，来及时纠正和弥补事前制定中所未能考虑的缺陷，为形成适合当前经济社会需要的土地产权设置服务。
当然，可以肯定的是，这种纠错的策略是个持续不断的过程，因为自然禀赋和社会经济条件是一个不断变化的过程。
(二)农地保护制度改革的路径选择
由于我国特殊的国情以及人地关系紧张，现实中农地承担的社会保障功能重于生产性功能，由此加大了农村土地保护制度改革引发的社会风险。当前，我国面临的形势应当说是严峻的。例如，广大农民工享受的社会保障只等于城市居民的25.1%左右，5%的农民工返乡，就有1000多万农民工将重新回到农村，农民工将面临即缺乏基本公***服务保障，又缺乏土地权利的双重困境。在这种情况下，大面积的农村土地流转就有可能引发新的社会矛盾和问题。因此，近期将注意力集中在讨论农村土地保护制度的重大改革，尤其是土地所有权制度的改革上，实践意义并不充分。在现阶段，为农民提供长期而有保障的基本公***服务，改变城乡二元的基本公***服务制度，推进城乡基本公***服务均等化应该是统筹城乡发展的重中之重。只有在实现城乡基本公***服务均等化的前提下，农村土地保护制度的重大改革才具有基础和条件。
因此，未来很长一段时间内农村土地保护制度改革的路径选择应当是:通过他物权制度建设，促进土地保护制度与其他物权制度的深度结合，积极促进和发展土地公有制条件下的多种实现形式。具体路径是夯实土地他物权，彻底物权化，推进他物权优位化。即细化用益物权的权能，保障担保物权的经济效用，农民充分享有他物权，以个体权力拘束公权力。在农村土地保护制度改革深化和向更高形态发展的过程中，积极发展衍生地权工具，以及与衍生地权工具关联的产权交易。
(三)农地保护制度改革的推进方案
土地资源具有公***利益和非公***利益的双重属性。这些利益主体包括国家、地方各级政府、企业、社团、社区、集体经济组织和农户个人，农村土地保护制度改革的方案推进，应当充分认识和兼顾土地资源的不同属性，并在不同利益主体之间寻找平衡点，这才是可行和现实的选择。否则，只有“理”和“目标”，缺乏符合国情和可实施的“道”和“方案”，任何改革的讨论都可能只是“纸上谈兵”。现实的农村土地保护制度改革推进方案，应该符合以下基本点:
1.尊重国家政体和政治现实
我国实行的是土地公有制，土地私有化在目前及可预见的相当一段时间内仍然不具备社会条件。长期的农地集体所有制使人们形成了路径依赖，对于土地国有和私有都不具有充分接受能力和调整能力，在这种情况下改变土地的所有制无疑会造成混乱。
2.尊重地区差异和多样性
我国不同地区的经济发展水平不同，社会文化基础不同，对农业的依赖程度也不同，各地对土地制度的需求有很大差异。这些差异不仅存在东、中、西部之间，也存在同一个地区的近郊和远郊之间。例如，在欠发达地区，农民对土地的平均地权和集体土地制度下的社会保障职能有着更强烈的要求;在东南沿海发达地区，农业已不再是主要收入，有大量的工业岗位可以就业，农户需要土地规模化经营，形成规模收益。
3.尊重农民的自主选择
正如著名经济学大师哈耶克反复强调的，人是有限理性的，信息是不完全的，没有一个人比当事人更加清楚自己的处境。推进农村土地保护制度改革，要给予农民充分的自主选择权，因为只有他们才了解自己的处境。以一个坐在书斋中的理论家代替实践中的广大人民进行思考，由于其信息有限，很难提出符合实际的政策建议;以一个政府官员的角度思考农村问题，并强加农民接受，由于其信息有限并受到自身利益的影响，做出的决策不一定能反映农民的需求。曾经推行的“两田制”的失败，证明了尊重农民选择的必要性。
4.尊重社会发展的规律和趋势
在市场经济条件下，指望靠农业自身的发展和各种技术进步来提高农民的总收入是不现实的。解决“三农”问题，着力点应该放在如何快速平稳地推进工业化和城镇化，这是社会发展的内在规律和基本趋势。从总体上看，现行的农村土地保护制度基本适应现阶段社会发展的内在要求。改进的方案，主要是在城市化和工业化过程中尽量减少或消除对农民土地农转非过程中收益的侵占，并在这些地区对产权进行更加清晰的界定，强化实施制度和保障制度建设。
5.尊重整体推进和平衡发展的内在逻辑
任何一项制度改革都会有利有弊，其实施都要有相应的制度环境。这就需要其他制度的变革对弊端进行弥补，并创造有利于制度改革的实施环境。土地作为基本的生产要素之一，土地制度改革对经济社会发展具有根基性的影响，特别需要其他配套制度的整体推进和平衡发展。例如，实现充分而有保障的土地使用权要与城乡基本公***服务均等化相结合，推进土地流转要与社会保障制度建设相结合，完善土地的用益物权和担保物权要与立法制度和金融制度建设相结合，等等。
在现阶段，我国无论是政治结构，经济发展模式，社会文化基础，公民价值取向，还是伦理或哲学思想都处于转型期，在这种情况下，培育农村土地保护制度改革的条件和机制才是重中之重。地方政府或农民为了获取更多的利益在实践中创造的制度安排有助于弥补现行制度的许多弊端，因此，允许制度创新并对创新进行保护才是最有意义的制度改革推进方案。当然，在制度创新过程中，要充分重视以下三方面的问题:一是各级政府要有正确的目标函数，要在维持社会公平公正的基础上追求社会财富最大化;二是政府要允许和保护制度创新，不与民争利;三是要提高农民保护产权的能力，降低农民保护土地产权的成本，使权利的实现有保障，特别是要提高农民的谈判能力。