关于俄罗斯地质部门发展战略
2009年夏天，俄罗斯自然资源与生态部向俄罗斯联邦政府提交了 《俄罗斯联邦地质部门发展战略草案》（以下简称 《战略草案》）。这个 《战略草案》 的制定，固然属于俄罗斯基础产业部门编制自身发展战略的例行公事，但对于当前面临种种困难和问题的俄罗斯地质部门来说，这次发展战略的研究制定意义非同一般，应该说它是苏联解体以来20年间俄罗斯地质部门改革和发展的一个总结，是指导今后一个时期俄罗斯地质部门各项工作的基本纲领。
下面根据俄罗斯自然资源与生态部副部长C.E .顿斯科伊在俄罗斯联邦联邦会议委员会听证会上的报告和有关资料，简单介绍 《战略草案》 的制定背景和基本点。
（一）地质部门的困难和问题
苏联解体之后，1990～2005年期间，俄罗斯没有进行普查勘探，没有发现一个像样的油气田和固体矿产矿床。也就是说，俄罗斯这20年来开采的矿床，都是苏联时期探明的矿床，所用地质资料也都是那个时期的资料。从2005年，政府着手实施 《俄罗斯地下资源地质研究与矿物原料基地再生产长期国家规划》以来，地质部门刚有起色（见前文），却很快又遇上世界金融危机，2009年，国家和私人地质勘探投资明显下降，据预测，俄罗斯的经济危机还将持续2～3年。
2009年，俄罗斯油气公司计划的普查井和勘探井总进尺仅为650千米，比2007年少57％，是1990年的1/10，只有1936年和1947年的苏联时期才见过这样的记录。
俄罗斯社会上对地质部门的评价并不高，而且为它的前途担忧。俄罗斯联邦地下资源利用委员会主席A.A.列多夫斯基在第六次全俄罗斯地质学家大会上作报告时不无心酸地说：“我想提醒大家，只是因为油气综合体的发展，地质行业才在社会上有一点点声望。更有甚者，绝大多数采矿公司，竟把地质队伍作为 ‘非专业’ 力量排除在编制之外”（А.А.Ледовский，2009a）。
俄罗斯联邦联邦会议委员会官员В.П.奥尔洛夫指出：“专家和社会公众认为，俄罗斯地质勘探部门濒临危机，但这种看法并不代表官方观点”（В.П.Орлов，2009）。
事实是，前面已经说过，俄罗斯矿物原料综合体占俄罗斯联邦预算收入60％以上，占国内生产总值35％以上，占出口总额70％以上，而俄罗斯用于矿物原料综合体的费用仅占俄罗斯联邦预算支出的不足0.5％。矿物原料综合体是引领俄罗斯经济向前发展的火车头，至少在未来15～20年里，包括国防工业、核工业和航天工业在内的所有其他工业部门，都不能取代它的这种地位和作用。
然而，的的确确，20年来俄罗斯地质部门积累了越来越多、越来越严重的困难和问题，主要是：
（1）地质填图和科学调查长期被忽视，用于普通地质调查的预算资金，仅占地勘部门全部预算和预算外资金的2.2％，而苏联时期这一比例为5％。许多远景区甚至连现代地质绘图底图都没有。
（2）绝大多数矿种新增储量赶不上开采量，某些矿产（如石油、金、铂、铜、铀等）由于强化开采，普查备用储量明显减少。
（3）地质部门的组织结构不能保证以所需要的速度完成国家的地质勘探工作。现在由国家监管的地质企业人员总数是俄罗斯联邦前地质部门人数的4.2％。俄罗斯联邦前地质部有900多家部属企业，在改革中经过关停并转还剩70家，其中22家属地下资源利用委员会管辖，48家由没有配备地质专家的俄罗斯联邦国有资产委员会统领。
（4）干部队伍老化，工作人员平均年龄2008年为50～65岁，而2000年为45～55岁，1980年为35～45岁，地下资源用户与国企争夺人才的争斗剧烈，部门人心不稳，人才流失严重。地质部门的科学潜力萎缩。
（5）原有的地质仪器设备制造企业遭到破坏，国产地质勘探设备陈旧过时，地质勘探生产无节制地依赖国外进口设备。
（6）没有统一的信息空间。
（7）国家采购制度不能保障对整个地质勘探工作周期的连续拨款。
（8）国家现行的矿物原料项目征税办法没有刺激性。
（9）法律不完善，行政壁垒森严。
（二）制定地质部门发展战略的依据
地质部门是决定国家中期稳定发展的基本因素之一。作为国家发展基础的基本规划（纲要）文件，无论如何都是以矿物原料基地再生产长期规划的基本点为依据的，因为关键工业和能源部门的发展乃至整个国家的经济社会发展，都取决于它。目前，俄罗斯还没有一套完整的、决定矿物原料基地发展方向的规划文件。虽然有了政府批准的《俄罗斯地下资源地质研究与矿物原料基地再生产长期国家规划》，但没有一个能够确定达到其指标机制的战略方向性规划文件。
2008年10月15日，俄罗斯联邦联邦会议委员会第347次会议决议向俄罗斯联邦政府提出建议：与俄罗斯联邦各主体***同制定至2030年的地质部门发展战略，其中包括旨在加强地质勘探生产部门革新保障和干部保障，以及各俄罗斯联邦主体和经济主体的俄罗斯联邦执行权力机关和国家权力执行机关相互配合等一系列措施。
2008年10月29日，第六次全俄地质学家代表大会作出决议，建议政府制定矿物原料基地利用和再生产长期（至2030年）国家战略。
2008年11月10日，俄罗斯联邦政府总理В.В.普京主持的一次会议形成会议纪要，责成俄罗斯自然资源与生态部、能源部、经济与发展部、工业与贸易部草拟俄罗斯至2020年地质部门发展战略草案，并呈报俄罗斯联邦政府。要求草案包括完成下列任务的措施：地质部门革新保障，地质勘探生产的技术－工艺和干部保障，科学潜力的发挥，在分析世界矿物原料基地现状和日益枯竭形势的基础上查明发展趋势，明确目前和将来俄罗斯在全球原料市场上的地位与作用，评价俄罗斯原料基地开发利用的经济和战略合理性。
2009年6月19日，以俄罗斯总统担任主席的俄罗斯联邦安全委员会工作会议决议，要求俄罗斯联邦政府（В.В.普京）参照 《俄罗斯联邦战略规划纲要》，于2010年4月1日前制定出俄罗斯地质部门发展战略。
自然资源与生态部接受政府总理委托，起初打算编制至2020年的地质部门发展规划，为了跟别的规划文件保持一致，也为了给矿物原料计划工作打好基础，后来将发展战略的时间推延到2030年。地质部门发展战略草案按照俄罗斯联邦政府和联邦会议委员会的要求，遵照政府总理委托中规定的宗旨和框架进行编写。编写时参照了 《至2020年俄罗斯联邦长期社会经济发展构想》、《至2020年俄罗斯联邦国家安全战略》、《至2012年俄罗斯联邦政府基本工作方向》，参考了至2030年俄罗斯联邦能源、核能、运输业、冶金工业（至2020年）等4个 《发展战略》，以及《2008 ～2012年农业发展规划》 和国家优先项目 “俄罗斯公民宜居” 等规划文件。就俄罗斯地质部门本身而言，2003年政府批准的 《矿物原料和地下资源利用领域国家政策纲要》 和2005年由俄罗斯联邦自然资源部制定并批准的 《俄罗斯地下资源研究与矿物原料基地再生产长期国家规划》，自然是编制地质部门发展战略的重要依据。
（三）地质部门发展战略草案的基本点
《俄罗斯联邦地质部门发展战略草案》 的前奏部分扼要论述了矿物原料综合体在俄罗斯经济社会发展中的地位和作用，2004～2008年期间地质勘探工作的主要成果，在经济全球化大趋势下，世界和俄罗斯矿物原料基地的发展趋势，俄罗斯地质部门面临的困难和问题，这些内容在前文有关部分已有反映，下面着重介绍一下 《战略草案》 中阐述的俄罗斯地质部门长远发展目标、任务和相关措施方面的基本点。
1.目标和任务
这次编制地质部门发展战略，紧密围绕地质部门的改革和发展问题。在普京总理主持的关于编写地质发展战略的部委负责人会议纪要中，明确要求发展战略要保障地质部门的创新发展，解决地质勘探生产的技术工艺和干部保障，充分发挥科学潜力，巩固俄罗斯在全球原料市场中的地位。
《至2020年俄罗斯联邦长期社会经济发展构想》（2008年11月17日俄罗斯联邦政府批准）对地质部门提出，要努力促进地下资源用户进行地质研究和矿床开发； 在矿床勘探和准备方面，造就“起先锋作用的” 公司； 恢复远景区国家地质勘探机构。
《至2012年俄罗斯联邦政府的基本工作方向》（2008年11月17日俄罗斯联邦政府批准）提出了更加明确具体的要求：鼓励投资流向油气田地质勘探和开采； 采取一整套措施实现地质勘探单位的技术工艺保障和干部保障，在建立大型一体化经营管理结构的基础上进行地质部门机构改革； 培育有竞争力的高技术一揽子服务市场。
按照上述文件指示精神，提交的 《战略草案》 中将俄罗斯地质部门发展战略的最终目标概括为两句话：俄罗斯联邦的可持续发展，巩固俄罗斯在全球原料市场上的地位（图2－36）。这个最终目标取决于下列四个关键要素，实际上是四个方面的目标和预期结果。
（1）地下资源地质研究和矿物原料基地再生产：提高国土地质研究程度； 减少紧缺矿产种类；矿物原料基地简单再生产。
（2）地下资源合理利用：综合开发多组分矿床； 加大矿物原料加工深度； 减小生态影响。
图2－36 俄罗斯地质部门发展战略的目标方向及落实发展战略的预期结果（引自С.Е.Лонской，2010）
（3）区域发展：落实大型矿物原料投资项目； 各个区域社会经济平衡发展。
（4）免遭不利地质作用和现象的影响：提高居民的安全程度； 减小灾害地质作用和现象造成的损失。
实现了以上四个方面的目标，也就能保障国家的地缘政治利益。
地下资源地质研究和矿物原料基地再生产方面的工作与促进区域发展工作相结合，就是要圈定和发展矿物原料中心。
上述的每一个目标，都可以分解成一系列较详细的任务。在 《战略草案》 中，规定了四个基本工作方向。
提高地质勘探工作效益和投资吸引力，途径有四条：一是不断完善：专项纲要（规划）计划工作（采用矿物原料中心方式）； 国家定单的分配与完成准则； 管理体制（优化国家地质部门组织机构）； 国家地质监察制度。二是发展信息分析保障系统。三是科学技术保障和创新发展。四是干部保障。
2.以矿物原料中心方式改进地质计划工作
矿物原料中心这个概念，是俄罗斯地质部门目前推崇的一种专项纲要（规划）计划工作方式，也是将地质部门发展与政府要求的区域发展结合起来的一种发展模式。所谓矿物原料中心，指的是由***同的基础设施联系起来的、工艺上相互有关的开采设施（在采矿床）、矿场间运输或矿井运输设施，以及矿产品制备、登记、装运设施的总和。实现矿物原料中心专项纲要计划工作的基础是客观的规划原则，有了这种原则，就可以根据区域内的交通和能源基础设施和干部潜力，在成矿区自然边界范围内组织矿物原料基地的研究，在矿物原料中心范围内规划安排资源基地的开发，不受行政区划的限制。地质部门结合区域社会经济发展规划制定出中期地质勘探工作规划和许可证发放计划，可使国家机关、区域和企业活动相关主体的工作协调起来，使区域发展计划与原料基地的研究开发工作互相配合（图2－37）。
确定和发展矿物原料中心是俄罗斯地质部门的核心任务之一，它是地质部门地下资源地质研究和矿物原料基地再生产与促进区域发展两大领域工作任务的集中体现。
3.完善国家定单分配与完成的准则
首先要根据地质勘探工作国家定单分配的特点，修改第94－Ф3号联邦法。这就是要制定定价原则，保障国家合同原始价格定价的透明度；确定国家定单完成效果评估标准；健全地质研究和矿物原料基地再生产领域的监督机构。
图2－37 俄罗斯矿物原料综合体发展的规划文件（引自С.Е.Лонской，2010）
4.改革地质企业管理体制，优化国家地质部门组织机构
这是最重要的一条内容，它在很大程度上决定着整个 《战略草案》 的内容。改革分两步走，第一步是终止国有企业一刀切的私有化，这个阶段已完成。第二步是采取组织－法律措施和行政措施，将现在散乱的地质企业组建成一个能保证完成矿物原料基地再生产和地下资源地质研究国家职能的协调系统。
组建方案是：所有地质企业按三大块组建（图2－38）。第一大块的职能是存储地质信息，履行俄罗斯联邦地下资源利用委员会的一系列职能，如矿产储量评价，审核矿床开采设计文件。第二大块以现有的、已转为自治俄罗斯联邦机构体制的著名研究所为基础组建，它们将从俄罗斯联邦预算中得到补贴，在俄罗斯联邦地下资源利用委员会履行其地下资源地质研究和矿物原料基地再生产职能过程中提供信息－分析保障。第三大块是国家所有并有签约能力的地质勘探单位，它们将以全部股份归国家所有、由政府管辖的无限股份公司形式运作，确保技术上完成地质勘探工作，主要是地质研究过程早期阶段国家必须完成的那部分地质勘探工作。这个国家控股公司姑且可以称为“俄罗斯地质公司”，将按工种和区域组建，要使俄罗斯国土和相邻水域都被相应的普查工作均匀覆盖，其工作量足以支持应有的国家地质研究水平。
“俄罗斯地质公司” 的组建和完善打算分三步走。第一阶段先以一个现有企业为基础，在确定了负责人并设立管理机构之后，建成一个管理公司，起着 “俄罗斯地质公司” 牵头公司的作用，而且最初还充当所有地质企业股票持有者的角色。第二阶段的工作是降低这个控股公司旗下各公司的费用，提高其效益，打造它的有效运作模式，而此阶段管理公司的作用是建立一个有效的组织结构。第三个阶段，“俄罗斯地质公司” 将根据已经建立的目标模式，来履行赋予它的职能，而此时管理公司的主要职能则是管理 “俄罗斯地质公司” 的活动和监督整个系统规定的运行情况。
上述改组方案以前曾研究过，也得到了政府总理的首肯，目前正在拟定实施第二阶段方案所必要的法律规范文件。
5.不断完善地质监察制度
要求规范地强化矿床投入开发的手续，确定地质勘探工作的阶段性，详细规定与地下资源利用有关的技术设计协调办法。在地质研究和矿物原料基地再生产方面，还必须制定对工作阶段和对完成国家订单竞争者的要求，制定因违反地下资源利用条款的透明制裁办法，规定出改变或终止地下资源使用权的形式化的理由。
图2－38 完善管理系统（优化国家地质部门的组织机构）（引自С.Е.Лонской，2010）
6.减少行政壁垒，实行经济刺激
减少行政壁垒有四条措施：
·改进具有俄罗斯联邦意义的地下资源地段的提供办法。
·利用申请人原则提供地下资源地段，简化手续，缩短地质勘探工作许可证办证期限。
·简化向地下资源用户提供深部层位勘探权的手续，利用地勘成果从简校正地下资源地段边界。
·对于较深层位和邻近采空区的储量，赋予地下资源用户增拨权。
促进地下资源地质研究、矿物原料基地再生产和地下资源合理利用的经济刺激措施有：
·完善地下资源用户费用的补偿原则，增加对首先发现者的奖励。
·实行改征利润税的新税制。
· 改进矿物原料及其加工产品关税征收机制。
·减少对地质勘探工作的外国投资的限制。
·对开发紧缺矿产和低利润矿床的创新给予税收刺激。
·完善矿产储量和资源分类系统（特别是在计算可采储量数字时要多考虑矿床开采的经济因素）。
· 吸引中小企业参与地质勘探工作，培育风险资本市场。
·将俄罗斯联邦境内矿物原料加工的要求纳入许可证协议。
7.建立统一的地下资源信息管理系统
这个任务是俄罗斯总理普京2009年夏天在国家储备委员会会议上提出来的。由不同部门和方面收集的与矿物原料基地发展有关的俄罗斯联邦地质信息，应纳入垂向一体化信息系统，作为最高执行权力机关地下资源利用领域管理决策的依据（图2－39）。
图2－39 建立一体化的信息协作系统（引自С.Е.Лонской，2010）
这个一体化信息协作系统的核心部分包括俄罗斯国土研究资料、国家矿产储量平衡表、矿床和矿点表、国家地下资源地质研究工作登记簿、许可证注册簿。通过签定部门间信息交换协议，获得矿产开采信息、原料市场信息、基础设施信息和工艺技术保障信息。所有这些信息都汇交俄罗斯联邦政府信息中心。
除了上述任务，在地质信息的管理保障方面，还提出了完善地质信息流转链条每个环节（收集、存储、提供使用）信息－分析保障制度的一系列具体措施（从略）。
8.地质部门的科技保障和创新发展
提出的措施有：对私人投资解决不了的国家课题，划拨国家直接投资制定创新项目； 地下资源利用领域的创新活动采用租赁筹资办法； 向为创新项目贷款或者***同工作的私人投资商提供国家担保； 向开展创新活动的企业提供税收优惠； 推进科技产品各种形式的商品化（专利权，使用权，地下资源科研成果技术秘密并将其纳入法定资本等）； 发展公司孵化器和科学多边形；将先进科技成果以国家标准、技术操作规程、部门规范文件等形式巩固起来。
9.地质部门的干部保障
这是俄罗斯地质部门当前十分紧迫的任务，拟采取如下措施抓紧培养专业人才：在年青一代中普及矿业－地质专业知识；完善矿业－地质专业人才培养体系（高等教育和中等专业教育），为此一要将教学资源和教学大纲纳入全俄罗斯统一的连续地质教育体系，二要发展区域实习中心，供矿业－地质专业大学生开展教学实习；保障地质部门工作人员物质报酬的竞争力；建立地质部门的领导干部储备。