广西壮族自治区行政执法监督办法的解读
由自治区法制办公室起草的《广西壮族自治区行政执法监督办法》（以下简称《办法》），已经2010年5月20日自治区十一届人民政府第59次常务会议审议通过，并于2010年6月21日以自治区人民政府令第55号发布，即将于2010年8月1日起施行。《办法》的颁布实施，是我区法治政府建设进程中的一件大事，对促进依法行政、推进法治政府建设将会起到十分重要的作用。下面，我就《办法》颁布实施的背景、《办法》的主要内容和贯彻实施《办法》的主要措施向各位做简要的介绍。 一、《办法》出台的背景 行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收征用、行政检查等行政执法是行政机关大量和经常性的管理活动，直接关系到政府的执行力、公信力和形象，是全面推进依法行政、建设法治政府的重要环节。在我国法律体系中，80%以上的法律、90%以上的地方性法规、所有的行政法规和规章，都是由行政机关负责实施的；绝大多数行政机关具有行政执法职能。根据权责一致的原则，行政机关依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任，落实权责一致的原则，关键在于加强对行政执法的监督。因此，进一步强化行政执法监督，对于促使行政执法机关和行政执法人员严格依法行政，防止行政权力缺失和滥用，预防和制止腐败，提高依法行政水平，加快法治政府建设进程都具有重要意义。 伴随着全区依法行政的整体推进，我区各级行政机关履行法定职责，保护合法行为，查处违法行为，在行政执法方面做了大量工作，为避免和减少因行政执法不到位和不当引发社会矛盾，维护社会经济秩序，促进经济平稳较快发展创造了良好的社会环境，我区行政执法水平不断提高，行政执法状况逐步改善。但仍与国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）确定的全面推进依法行政、建设法治政府的要求有较大的差距，有法不依、执法不严、违法不究、权责脱节的问题仍不同程度地存在,滥用职权、执法犯法、徇私枉法、欺压百姓的现象仍时有发生，人民群众反映比较强烈；一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济； 一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政能力和水平有待进一步提高。这些问题的存在，破坏了社会主义法制的尊严和人民群众对法制的信心，损害了党和政府的公信力和执行力。产生这些问题的根源之一，就是行政执法监督不到位，对具体行政行为监督的手段比较薄弱，缺乏行之有效的行政执法监督检查制度和严格的责任追究制度，行政执法监督缺乏刚性措施保障，无法保证行政执法监督的纠正力度。 改革开放30多年来，自治区党委、自治区人民政府高度重视政府法治建设，行政执法监督工作作为依法行政的重要保障手段不断得到加强和完善。1995年自治区人民政府出台了《广西壮族自治区政府法制监督规定》，实施十几年来，对促进我区行政机关履行法定职责、改善行政执法状况发挥了积极的作用。但近年来的行政执法情况和环境发生了较大的变化，特别是2004年3月，国务院发布的《纲要》，明确提出了“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督”。 2008年5月发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）又对强化行政监督提出了新的要求。自治区人民政府根据我区的实际情况，及时出台本《办法》，为当前的行政执法监督工作提供了有力的法制保障。 二、《办法》的主要内容 （一）关于行政执法监督的主体。行政执法监督是对行政执法行为进行检查、考核、评价的重要方式，是解决行政执法争议、调查处理行政执法违法行为的重要手段。《办法》所指的行政执法监督是行政机关内部基于行政权隶属关系而形成的层级监督，表现为自上而下的权力控制，具有直接、主动、经常、迅速的特点。根据《行政处罚法》第五十四条“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查”，《行政许可法》第十条“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查”的规定，县级以上人民政府要对行政执法活动实施监督、检查。《纲要》要求建立健全经常性的监督制度，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。因此，《办法》把规范行政执法的重点放在层级监督上，明确规定县级以上人民政府领导并组织实施本行政区域内的行政执法监督，政府法制工作部门为本级人民政府行政执法监督机构，负责行政执法监督具体工作。政府部门法制工作机构负责本系统的行政执法监督具体工作。 （二）关于行政执法监督的范围。行政执法是县级以上政府及其部门的一项重要职能，加强行政执法监督，改善行政执法状态，直接关系到依法行政的整体水平和法治政府建设的进程。只有将行政执法监督的范围进行具体化，才能更有效的对行政执法行为进行全面监督，保障行政执法行为的规范化。因此，《办法》规定行政执法监督的范围包括：（一）行政执法主体及其执法人员资格是否合法；（二）行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收征用等具体行政行为是否合法、适当；（三）行政执法主体是否存在不作为；（四）行政执法方式是否合法、文明。 （三）关于行政执法监督的手段和措施。在我国目前的法律框架下，行政执法监督的手段比较薄弱、措施比较匮乏。为了使违法行政行为得到及时有效地制止、纠正，行政执法监督必须有刚性手段、措施予以保障，以提高监督实效。因此，《办法》规定行政执法监督人员当场发现行政执法行为违法或者明显不当、不文明的，向行政执法人员出示督察证后有权制止或者责令改正，并向行政执法监督机构报告情况。另外，《办法》还对行政执法监督机构实施行政执法监督时可以采取的措施进行了规定：（一）询问行政执法机关负责人及其行政执法人员，询问行政管理相对人或者其他知情人，并制作调查笔录；（二）查阅和复制行政执法案卷、账目、票据和凭证；（三）以拍照、录音、录像、抽样等方式收集证据；（四）暂扣行政执法证件；（五）听取汇报，召开座谈会、论证会。” （四）关于行政执法人员资格制度。行政执法人员是法律、法规、规章的具体实施者，他们的法律素质和执法水平关乎依法行政进程，关乎社会公***利益和公民合法权益的维护，必须对其进行严格管理、严格监督。《决定》规定，健全行政执法人员资格制度，对拟上岗行政执法的人员要进行相关法律知识考试，经考试合格的才能授予其行政执法资格、上岗行政执法。为了加强对行政执法人员的监督管理，规范其执法行为，有必要对行政执法证件的发放和使用进行规范和管理，《办法》规定，行政执法人员应当参加自治区统一组织的行政执法人员资格培训考试；经培训考试合格，取得行政执法证件后，方可上岗；未取得行政执法证件的人员，不得从事行政执法工作。行政执法证件由自治区人民政府行政执法监督机构统一制发。行政执法证件有效期五年，期满后应当进行新颁布法律、法规知识续职培训，经考试合格的，换发行政执法证件；考试不合格的，不得继续从事行政执法工作。 （五）关于行政执法案卷评查制度。行政执法案卷是客观、详细反映行政执法全过程的书面记载。定期组织开展行政执法案卷评查，能够及时发现行政执法中带有普遍性的突出问题，并有针对性地提出改进措施加以解决。行政执法案卷评查是目前运用较为普遍、效果较为明显的行政执法监督制度，对促进行政执法机关不断规范和改进行政执法发挥着十分重要的作用。因此，《办法》规定，行政执法机关应当建立有关行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用等行政执法的案卷。有关监督检查记录、证据材料、执法文书等应当归档保存。行政执法监督机构应当定期组织行政执法案卷评查。 （六）关于行政执法监督结果的运用。推进依法行政，严格行政执法是核心，强化责任追究是关键。《决定》提出要强化行政执法责任追究，加强对市县行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，加大责任追究力度。为了使行政执法监督制度与行政执法责任追究制度有机结合起来，必须重视行政执法监督结果的运用。为此，《办法》规定：“行政执法监督机构根据行政执法监督结果，可以区别情况制发《行政执法督察通知书》或者《行政执法督察决定书》，对行政执法机关及其执法人员作出以下处理：（一）贯彻法律、法规、规章组织、部署、执行不力的，提出整改意见，责令有关行政执法机关改进工作，并可给予通报批评；（二）违反规定委托行政执法的，责令限期改正。逾期不改正的，确认委托违法，并予以公告；（三）未取得行政执法证件从事行政执法工作的，责令其停止行政执法工作；（四）行政执法人员违法执法行为情节严重的，吊销其行政执法证件，并报发证机关备案；（五）实施具体行政行为违法、不当的，责令限期改正。逾期不改正的，确认违法；（六）不履行法定职责的，责令限期履行。”“对行政执法机关及其行政执法人员的违法情况和处理结果，予以通报或者向社会公布。”《办法》还规定行政执法机关作出的行政执法行为违法、不当，侵害社会公***利益和公民、法人或者其他组织合法权益的，行政执法监督机构可以根据情节作出如下处理：（一）建议将负有直接责任的行政执法人员调离行政执法岗位；（二）建议有关部门取消该行政执法机关及其负有直接责任的行政执法人员当年评优评先或者提职晋级资格；（三）建议有关机关对负有直接责任的负责人和其他直接责任人员给予相应组织处理。 三、贯彻实施《办法》的几点意见 第一，要认真组织学习、宣传《办法》。全区各级行政机关，特别是领导干部和行政执法人员，要深刻领会《办法》的精神实质和重要内容，从深入实践科学发展观的高度，从立党为公、执政为民的高度，从依法行政、建设法治政府的高度，充分认识《办法》颁布实施的重大意义，为做好行政执法工作夯实思想基础。要认真组织开展《办法》的学习和培训，培训情况、学习成绩应当作为行政执法人员取得行政执法证件、行政执法监督人员取得行政执法督察证的依据之一。要通过新闻媒体广泛开展《办法》的宣传活动，使广大人民群众深入了解《办法》规定的有关内容，并运用《办法》依法监督执法工作，维护自身的合法权益。 第二，要加强领导，落实相关配套措施，形成长效机制。贯彻落实《办法》，强化行政执法监督，是当前和今后一定时期我区全面推进依法行政、加快法治政府建设进程的一项重点工作。各级行政机关要按照执政为民的要求，切实加强对行政执法监督工作的组织领导，把《办法》规定的各项政策措施、具体要求落实到本部门行政执法和行政执法监督工作各个环节、各个方面，不断提高行政执法工作水平。要尽快建立健全有针对性的配套措施，要细化《办法》中所规定的相关制度，如行政执法主体资格认定公布制度、行政执法案卷评查制度、行政执法投诉举报制度、行政执法专项监督检查制度等等，使行政执法监督工作不断制度化、规范化、法制化。 第三，要以《办法》的颁布实施为契机，努力提高行政执法水平，确保法律法规规章正确实施。要通过贯彻实施《办法》，进一步强化对行政执法权的监督制约，促使行政执法机关及其执法人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，切实做到既不失职不作为、又不越权乱作为，切实做到有权必有责、侵权须赔偿、违法要追究。要善于在行政执法监督工作中发现本地区、本系统行政执法工作存在的突出问题和薄弱环节，有针对性地提出改进措施加以解决、予以克服。要高度重视行政执法监督结果的运用，对监督发现的执法违法行为作出严肃处理，特别是对严重侵害群众利益的执法违法典型案件要认真查处，并将查处结果向社会公布，以接受广大人民群众的监督。各级行政执法机关要自觉、主动接受上级行政机关的执法监督，经常性地查找行政执法工作中的不足和差距，采取有力措施加强和改进行政执法工作，促进行政执法水平不断提高。 朋友们，同志们，颁布实施《办法》是自治区人民政府全面推进依法行政、加快法治政府建设进程的重要举措。《办法》的颁布实施，标志着上级行政机关对下级行政机关的行政执法监督工作走向规范化、制度化、程序化的轨道。我们一定要抓好《办法》的贯彻实施，按照“围绕中心、突出重点、讲求实效”的监督工作思路，以创新精神在突出监督重点、完善监督形式、深化监督手段、增强监督实效等方面进行积极探索，不断加大监督工作力度，督促和保障行政执法机关及其执法人员规范执法、公正执法、文明执法，为促进我区经济社会又好又快发展创造更加良好的法治环境。