福利分房历史遗留问题法律关系的认定及处理→房屋租赁合同纠纷案
一、案由:房屋租赁合同纠纷二、关 键 词:民事 福利分房 法律适用 房屋租赁合同关系三、裁判要旨1.民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。属于人民法院民事案件受理范围的，应当依法审理。
2.人民法院应当正确适用法律，及时审理民事案件，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益。
四、基本案情法院经审理查明:被告罗某某及其父母均为原湘潭市阀门厂职工。
原告于1983年左右将湘潭市雨湖区熙春路4号(房产证登记为2号)4单元102号房屋作为员工福利住房分配给被告母亲。被告母亲于1999年去世，案涉房产即由被告居住至今。
2014年，湘潭市企业改革改制工作领导小组办公室文件《关于2014年第二批改制企业资产收储工作的通知》中写明“二、......市阀门厂等15户企业由城乡投资集团负责收储”。
2016年，湘潭市企业改革改制工作领导小组办公室文件《关于印发的通知》附件中明确市阀门厂属于棚户区改造的市属集体企业。潭征拆联字[2016]5号《关于进一步明确市属集体企业征收工作具体操作办法的通知》中写明:“1.......如房屋征收项目红线范围外有该企业自有房产，由该征收项目业主同步予以收购，收购价格参照现行房屋征收补偿标准执行。6.租赁集体企业自管住房或直管公房住宅的职工，符合住房保障条件的，在具备房源的前提下，优先安排”。湘潭市人民政府常务会议纪要第50次中记载:“3.明确市属集体企业征收支持政策:1涉及征收的市属集体企业有多处资产，但未全部在征收范围内的，可以将其余不在征收范围内的资产由业主单位一并收购。”
2016年，原告召开全厂职工(代表)大会通过了《关于企业征拆改制工作的报告》，决定关闭改制。被告后着手将全部住房收回，并按直管公房征收的标准给予各住户补偿。被告未能与原告就腾退房屋一事达成一致意见，拒绝签订腾退协议书，故原告诉来本院。庭审中，原告陈述在企业正常运转时案涉房屋是按照最低标准收取的房租，房租直接每月在被告工资中予以扣除。
自2000年8月起，因企业不景气就没再收过房租。被告对此予以部分认可，表示自他1995年下岗后原告就没有在工资中扣过房租。下岗后自己就把房屋改造成饭店和前妻一起经营至今。
另查明，被告与前妻于2008年购买了熙春路西园小区1栋2单元4楼房屋一套。2017年被告与前妻离婚后，该套房屋归被告前妻所有。现被告已通过湘潭市住房和城乡建设局公***租赁住房保障的资格审核，并通过摸号的方式确定了一套公***租赁住房。
五、裁判结果湖南省湘潭市雨湖区人民法院于2019年9月2日作出(2019)湘0302民初1720号民事裁定:驳回原告湘潭市阀门厂的起诉。
湘潭市阀门厂不服原审裁定，提起上诉。湖南省湘潭市中级人民法院作出(2019)湘03民终1978号民事裁定:撤销(2019)湘0302民初1720号民事裁定，并指令湖南省湘潭市雨湖区人民法院继续审理该案。湖南省湘潭市雨湖区人民法院于2020年3月30日作出(2020)湘0302民初255号民事判决:一、解除原告湘潭市阀门厂与被告罗某某之间的房屋租赁合同关系;二、被告罗某某在本判决生效之日起一个月内腾退湘潭市雨湖区熙春路4号(房产证登记为2号)4单元102号房屋给原告湘潭市阀门厂。
罗某某不服原审裁决，提起上诉。湖南省湘潭市中级人民法院作出(2020)湘03民终836号民事判决书:驳回上诉，维持原判。
六、法院认为法院生效裁判认为:原告湘潭市阀门厂在上世纪80年代以福利住房的名义将单位所有的案涉房屋分配给被告一家居住，后按月在被告罗某某工资扣取租金的形式符合房屋租赁合同的实质要件，原、被告之间形成了事实上的房屋租赁合同关系。根据《中华人民***和国合同法》第二百一十五条的规定，租赁期限六个月以上的，应当采用书面形式。当事人未采用书面形式的，视为不定期租赁。原、被告未订立书面房屋租赁合同，应视为不定期租赁。现原告面临关闭改制，房屋不再具备出租的条件，原、被告之间的房屋租赁合同无法继续履行。
被告在租赁期间改变了房屋结构、部分改变了房屋用途，原告在2018年至2019年已多次通知被告腾退房屋，现被告已分得保障性住房一套，基本解决了住房需求。故对原告要求解除与被告之间房屋租赁合同的诉讼请求，本院予以支持。
房屋租赁合同解除后，被告应当及时腾退房屋。被告腾退房屋，原告应支付给被告的相应补偿现暂未明确具体数额，如有纠纷，双方可另案解决。
七、案例评析本案纠纷属于国家福利分房政策的历史遗留问题。被告父母作为原告原职工享受了福利分房政策，被告父母去世后被告作为原告单位职工继续“继承”使用案涉房屋。现原告破产改制需要收回案涉房屋，由此产生了本案纠纷。本案焦点在于:(一)原、被告之间的纠纷属不属于平等民事主体之间的房屋租赁合同纠纷，是否应当由人民法院进行审理;(二)原一审裁定以《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》为驳回起诉的依据是否恰当;(三)如果本案纠纷属于人民法院应当依法审理的范围，又应该如何处理。
一、原、被告之间的法律关系属于平等主体之间的房屋租赁合同纠纷
本案原告于2019年6月17日以向法院提起诉讼，要求解除与被告之间的房屋租赁合同纠纷。湖南省湘潭市雨湖区人民法院原一审审理认为，福利分房制度系建国以来我国实施“统一管理、统一分配、以租养房”的公有住房实物分配制度。房屋所有权单位将房屋按级别、工龄、年龄、居住人数、工作表现等情况而分配给在职或退休职工居住，具体分配办法由房屋所有权单位根据实际情况自行设定。
1998年，国务院决定停止福利分房政策，住房分配政策逐步向货币化、商业化的方向发展。被告罗某某作为原湘潭市阀门厂职工，于1982年左右因为员工福利被分配了湘潭市雨湖区熙春路4号4单元102号房屋。原告湘潭市阀门厂提起本次诉讼并不是以被告欠缴房屋租金为由(原告法定代表人在庭审中也承认原告自2000年开始未再收取房屋租金)，而是以企业改制为由要求被告罗某某腾退该诉争房屋，双方涉及福利分房问题，系单位内部因分房、调房产生的纠纷。
根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围。
据此，原一审作出(2019)湘0302民初1720号民事裁定，裁定驳回原告湘潭市阀门厂的起诉。原告湘潭市阀门厂不服该裁定，上诉至湖南省湘潭市中级人民法院。
湖南省湘潭市中级人民法院审理后认为，湘潭市阀门厂系案涉房屋所有权人，罗某某自上世纪八十年代初租住在案涉房屋中，2000年以前支付了租金，双方之间的争议属于平等民事主体间因房屋租住发生的争议，属于人民法院受理民事诉讼的范围。故作出(2019)湘03民终1978号民事裁定，裁定撤销(2019)湘0302民初1720号民事裁定，并指令湖南省湘潭市雨湖区人民法院继续审理该案。
二、原一审裁定错误辨析
(一)原一审裁定援引法律错误
原一审裁定认为双方涉及福利分房问题，系单位内部因分房、调房产生的纠纷，从而引用《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》的规定，并结合原告是因企业改制腾房而起诉的情况，认定本案纠纷不属于法院受理民事诉讼案件的范围。该裁定没有深入辨析原、被告之间真正的法律关系，二审法院审查后指令继续审理系对原一审裁定中错误认定原、被告直接法律关系的改正。20世纪我国确实存在福利分房政策，职工通过福利分房得到的房屋不是产权房，职工对于福利分房只有使用权而无所有权，职工可以在政策允许的情况下购买福利分房的所有权，只有这样的“公房”是可以继承的。职工一直未买下福利分房产权的，直到去世他都是承租人而不是房屋所有权人。因此，由于单位内部对“公房”的分配问题不满而产生纠纷的案件时有发生。
1992年11月25日，针对当时社会上突出的几种房地产纠纷类型，最高人民法院发布了《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》，该《通知》规定“属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷”不属于人民法院的受案范围，主要原因在于《通知》中列举的类似于占房、腾房等纠纷实际是单位内部的福利划分问题，是单位内部管理与职工间的矛盾，在这些矛盾中管理方即单位与职工之间不是平等主体，故此类不涉及平等主体间的权利、义务的纠纷不宜由人民法院进行处理。
最高人民法院结合当时社会背景发布该《通知》，旨在缓和社会矛盾，维护社会稳定。而本案纠纷产生于2016年，第一次审理时间为2019年，与《通知》发布已过去了17年，我国的福利分房政策在1998年就已取消，《通知》中限定的“因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷”实际已不存在。任何一种法律规范都是不完全概括，在现实当中，不可能有预先能包括全部社会生活事实的法律，由此导致法律在多数场合下能够适用，而在个别特殊的场合下不能适用。[1]《通知》失去了适用的土壤，原一审裁定套用十几年前的法律文件来审理现在的案件有诸多不适宜，这正是法律本身存在的局限性导致法律适用上容易产生的问题，作为审判人员应当在司法实践中避免出现该类错误。
(二)原一审裁定对原、被告之间的法律关系认定错误
原一审裁定中将原告不是以被告欠缴房屋租金为由起诉，而是以企业改制为由要求被告罗某某腾退该诉争房屋提起本次诉讼作为佐证，证明原、被告之间的纠纷系因福利分房产生的纠纷，存在一定的理解偏差。福利分房确实是客观存在的，但本案纠纷的产生距离福利分房已经过去了三十多年，并不是导致本案纠纷产生的实际原因。
欠缴房屋租金当然可以提起相关的房屋租赁合同纠纷诉讼，但房屋租赁合同纠纷诉讼的起诉依据并不仅仅是租金相关问题。房屋租赁合同的根本目的是房屋所有权人出让房屋使用权、房屋承租人支付相应对价的租金，当房屋无法出租时合同目的无法实现，当事人当然可以提出解除合同的相应诉求。原一审没有准确把握住原、被告之间真正的法律关系，仅注意到了案涉房屋系由福利分房政策而来，纠结于福利分房政策的遗留问题，导致了对案件当事人直接法律关系的错误认定。
(三)人民法院应当审慎适用驳回起诉
任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时享有请求独立的司法机关予以公正审判的权利。它具体包括两方面的内容，一是诉诸法院的权利，即任何人在其民事权利受到侵害或与他人发生争执时，有请求独立的合格的司法机关予以司法救济的权利;二是公正审判请求权，即当事人在其权利受到侵害或与他人发生争执时有获得公正审判的权利，包括获得公正程序审判的权利和获得公正结果的审判的权利，即有公正程序请求权和公正结果请求权。[2]
原一审裁定在错误认定原、被告之间法律关系及错误援引《通知》为佐证的基础上驳回了原告的起诉，未能依法保障当事人诉权。本案纠纷产生于“建房、分房”后近三十年的现代，其实质是房屋所有权人希望解除与房屋使用权人之间的合同关系，属于平等主体间的权利义务关系，受《中华人民***和国民法总则》、《中华人民***和国合同法》等法律的调整，不符合法律规定的驳回起诉的适用条件。人民法院在受理此类案件时，应当深入辨析当事人之间真正的法律关系，分析纠纷产生的缘由，审慎适用驳回起诉，切实保护当事人的诉权。
三、本案福利分房历史遗留问题中法律关系的认定及处理
被告罗某某及其父母作为原告湘潭市阀门厂职工，原告依照国家福利政策将案涉房屋分配给被告一家居住、使用，被告未依法购买案涉房屋的所有权，其享有的是案涉房屋的“使用权”。原告作为案涉房屋的所有权人，以福利分房的形式将房屋使用权出让给被告，被告也在2000年前存在支付房屋租金作为占用、使用案涉房屋的对价，双方虽未签订书面的房屋租赁合同，但房屋租赁合同并不属于我国法律规定的要式合同范畴，合同当事人可通过书面、口头或其他方式来订立租赁合同。
房屋租赁合同是当事人就房屋的使用、占有和收益达成一致意见的协议。[3]本案原、被告已用实际行为达成了事实上的房屋租赁合同关系。根据《中华人民***和国合同法》第二百一十五条的规定，租赁期限六个月以上的，应当采用书面形式。当事人未采用书面形式的，视为不定期租赁。
房屋租赁合同的目的是所有权人能将房屋出租给承租人使用，本案原告企业改制，名下房屋均被征拆，已无法实现出租房屋给原告作为住房使用的合同目的，且被告罗某某当庭陈述将案涉房屋用于生产经营，改变了其房屋用途，原告可要求解除该房屋租赁合同。不定期租赁合同里，双方当事人可以随时解除合同，但是须在合理期限之前通知租房方。对不定期租赁合同任意解除权，王利明教授认为应体从如下三个方面进行限制:解除权须附条件、解除权须在合理期限内通知对方以及解除权兼顾诚实信用原则。[4]
本案中，原告多次与被告协商腾退房屋的事宜，应当视为给予了被告合理期限，且根据庭审查明的事实，被告与前妻于2008年购买了熙春路某小区某房屋一套。2017年被告与前妻离婚后，该套房屋归被告前妻所有。现被告已通过湘潭市住房和城乡建设局公***租赁住房保障的资格审核，并通过摸号的方式确定了一套公***租赁住房。被告已解决了住房问题，故原告要求与被告解除房屋租赁合同关系的诉讼请求应当予以支持。解除房屋租赁合同关系后，被告理应腾退房屋。
四、对法律的适用应当结合历史背景及社会实际情况
“法律适用”的过程通常被视为是“逻辑三段论的演绎推理方式”在司法过程中的一种应用。具体而言，透过法律解释或法律补充进行法条组合，以将之组合成完全的法律规定(大前提);案件的具体法律事实经过证据证实，已充分满足大前提中的法定构成要件，即可得出该具体法律事实为前面所述及的法律构成要件所指称的法律事实(小前提); 则该预先设定的法律效果适用于此具体法律事实(结论)。[5]
综合本案整体来看，原一审裁定问题主要出在了对大前提的选择和对小前提的错误判断上。社会关系总是不断变化发展的，利用法来调整社会关系存在一定的滞后性。原一审裁定引用《通知》来作为逻辑三段论的“大前提”，并以此判断“小前提”即原、被告之间纠纷不属于法院受理案件范围，实际上是没有意识到《通知》存在适用背景及局限性。
一定的法总是与一定的社会经济水平和社会发展状况相适应，《通知》是为了解决福利分房背景下的突出矛盾而发布的，与现代社会不相容。不能因为案件涉及到一定的政策、历史遗留问题就简单套用法律、法规及相关法律文件，生搬硬套会导致出现“水土不服”的错误裁判。虽然没有发布相关文件正式宣布《通知》失效，但在社会的不断发展变化中，《通知》已经失去了生存的土壤，不应当再以《通知》作为判断依据。法官在审理案件过程中，应当采取辩证的态度对待每一个案件，要结合社会实际情况来援引法律或法律文件以处理纠纷。同时，原一审裁定在引用《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》时，对《通知》内容的理解也过于片面。
人民法院的裁判文书应当进行释法说理，原一审裁定书的释法说理部分对《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》的规定采纳了其字面意义，忽略了法律解释方法中还有历史解释、体系解释等其他解释方法。法官或法律适用者为了针对特定具体案件做法律决定或法律判断必须以一种足够准确的方式决定法律语言的意义，从而以特定法律条款的解释意义为理由而证成法律决定，或者说以特定法律条款的意义正当化为基础支撑他所做的法律决定或法律判断。[6]这就要求审判人员在适用法律时应当对裁判依据进行恰当的解释，单纯的文意解释不但无法支撑其裁判结果而且有可能影响审判人员作出正确的裁判。
司法公正需要通过一定的程序机制来表达和实现，法院审判权与当事人诉权之构成司法程序的基本要素，当事人诉权的程序保障直接影响司法公正的实现。[7]只有依法保障当事人的诉权才能实现司法公正，二审法院驳回原一审裁定、将案件发回重审就是为了维护当事人诉权，是司法公正在司法实践中的表达和实现。
八、相关法条《中华人民***和国合同法》第九十四条 有下列情形之一的，当事人可以解除合同:
(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的;
《中华人民***和国民法典》第五百六十三条第一款 有下列情形之一的，当事人可以解除合同:
(一)因不可抗力致使不能实现合同目的;
(二)在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务;
(三)当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行;
(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的;
(五)法律规定的其他情形。
《中华人民***和国合同法》第二百三十二条 当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。
《中华人民***和国民法典》第七百三十条 当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依据本法第五百一十条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁;当事人可以随时解除合同，但是应当在合理期限之前通知对方。