高分悬赏论文：怎样看待我国新农村建设
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当前我国新农村建设的制度思考
正 确认 识 当前和今后农村形势是启动新农村建设的前提。农
村问题的根本还在于农村的制度问题，要从根本上改变农村现
状，首当其冲的应是改变现行的农村制度。目前我国农村现有的
组织制度是改革开放初建立的，其目标是解决农民的温饱问题。
随着这一目标的实现，旧有的组织制度已经衰弱，在农村进一步
发展进程中所起的作用也越来越微弱。而新的组织制度尚未形成
完整体系，无法满足把农村纳人市场经济的要求，这就造成农村
现在正处于一个制度上的断层阶段，堕需政府建立一套新的完善
的制度来促进农村社会的全面发展。
一 、 当前 农村进一步发展面临的制度瓶颈
1. 以 联 产承包为主的农村地权制度不能适应现代农业的需
要
家庭 联 产 承包责任制在特定的历史时期曾极大地调动了农民
的生产积极性，使农村生产力得到极大的提高，在这一制度下农
村的温饱问题得以基本解决。但是应当看到，这一制度是建立在
土地的所有权与经营权分离的基础之上的，而随着时代的发展和
社会主义市场经济体制的逐步建立，这种简单的分离，在实质L
仅仅是农村产权在旧体制下的一种局部的、微观的、暂时的调
整，没有触动农村产权的核心一土地制度，不能适应发展现代
农业和农村非农化对产权制度所提出的要求。我们目前面临的问
题是:首先，我国农村的土地是集体所有，农民只有30年的土地
使用权，土地的使用权经常会重新分配，导致了农民对土地没有
归属感和安全感，它带来农民易对土地过度使用，用得多、养得
少，不愿意在“公有”的土地上投资太多，从而造成农业产量下
降。其次，由于农村土地是按照人口平均分配的，随着人口的增
减，土地会被一步步地碎化，以分配给新出生的人口，这样碎化
土地，不利于农业的规模经营，不利于现代农业体系的建立。再
次，由于土地集体所有，因而集体的代表-一村委会有权处置农
民的土地，包括出租、转让、拍卖等，村委会可以以国家的名义用
低于市场的价格征收农民的土地，然后以市场价格把农民的土地
卖给投资商、房地产商等，从中挣取巨额差价，其实质是对土地
的处置收益绝大部分由村委会等组织获得，而农民在失去土地这
样的基本生产资料之后，仅得到了少量的补偿，严重损害了农民
的利益。
2. 不 合 理、不规范的农村财政制度难以为新农村建设提供
资金保证
(1 )没 有 规范的支农资金管理体制。这些年来，中央政府从
统筹城乡发展的角度在支农问题上已经迈出了很大步伐，目前正
在进一步加大支持三农的力度。除了在农村医疗等方面中央政府
投人力度较大外，在深化农村义务教育保障机制改革方面，中央
与地方各级财政累计也将新增高额的农村义务教育经费。与此同
时，在农村道路建设方面，国家也将在“十一五”期间，把农村
公路建设作为交通发展的战略重点，计划新改建农村公路120万
公里，这是中央政府继免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂
费的决定之后出台的又一项重大政策。但是我国目前支农资金的
使用又存在一些突出的问题，如财政支农资金投人渠道多，资金
分散，难以形成合力;地方基层挤占挪用支农资金现象普遍，有
很大一部分支农资金被挪作它用，真正用于农业、农民和农村的
资金大为减少。u时此要抓紧建立规范高效的政府支农资金管理体
制和运行机制，优化投人结构，统筹使用支农资金，保证支农资
金能够用于解决农村最薄弱、农民最急需的间题。
(2 ) 农 民没有取得贷款的有效途径。一是随着当前主要的涉
农金融机构农村信用社的破产，以及农村基金会的失败，农民贷
款渠道进一步变窄。二是由于农业生产经营风险较大，回报率又
比较低，而农民比较分散，贷款管理成本高，在各种金融风险的
威胁下，各金融部门常常表现为“慎贷”、“借贷”，甚至拒绝从
事涉农贷款。三是没有从法律上明确农户为市场法人，而农民以
自然人贷款又没有法律依据，所以无法从金融机构取得贷款，扩
大生产经营的规模。四是贷款手续复杂，银信部门的服务不到
位。五是担保和抵押、质押要求繁多，给农户贷款造成人为障碍。
基于上述原因，即使许多农户有进一步扩张的欲望和需求，但是
因缺乏相应的金融支持而难以如愿。
3、 农 业 产业化进展缓慢阻滞农村生产力的发展
当前 我 国 农业正处在由传统农业向现代农业，由催耕催种的
农业向市场农业，由粗放农业向精品、精准、集约农业转轨的过
程。但是这一转轨过程缓慢，产业化还没有形成成熟的体系结
构，农业生产力的发展进人瓶颈阶段。具体来说，造成这种现象
的原因有以下几个方面:
一是 对 农 产品的价格补贴不足。如果按W TO协议计算口径，
把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，
1996年一2000年，我国农业补贴总量分别为1083亿元、1267亿
元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的
4.9%, 5.3%,7.4%,7%和8.8%。按照相同的口径，发达国家的补贴
水平约为30%一50%巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家
约为10%一20%, [2) 同时，国家国家农业支持保护政策不配套、不
完善，对农业的扶持还不能完全落到实处，如农产品的价格政
策、农业基础设施的建设和农业科技的研制、开发和推广等，很
大程度上要靠地方政府和农民来承担，而地方政府和农民自己目
前显然无力良好解决这些问题。
二是 小 农 经营模式严重阻碍着农业产业化的进程。家庭联产
承包虽然解决了农村的温饱问题，但也有它的负面影响，即土地
使用权分散在各个家庭中，难以形成规模经营。目前我国大部分
地区还是采用传统的小农经营模式，农业机械化、现代化程度不
高，没有条件建立像国外那样的大农场，没有建立产、供、销一
条龙，提高农业的科技含量，从而大幅度提高农业生产力水平。
4. 农 村 基础设施的供给不足造成农业生产潜力下降
基础 设 施 包括交通、通讯、生活用水、农田水利设施等。筹
集并占有一定数量的公***产品是乡村基层政权推动社区经济和社
会发展的重要前提。根据《农业法》，农村主要的、大j1的、跨
区域的公***产品筹集应是中央、地方和农民个人三方***同负担，
但是源于财政分权改革的不彻底性，各级政府的财权与事权不对
称。实行分税制后，财权有向中央及省政府集中的趋势，即“强干
弱枝”，而事权却逐级下放，一些本应由中央及省政府供给的纯公***产品，如义务教育、计划生育、民兵训练等，却下放到乡镇一级，加
重了乡镇的负担。而乡镇政府由于本身财源有限及机构臃肿，导
致财政紧张，没有财力为公众提供纯公***物品。
5. 社 会 保津制度不健全制约着农业经济的变革
首先 是 教 育保障问题。我国己经实行了九年义务教育，并在
农村实行了减免学费的政策，以保证农村孩子受教育的权利。但
由于农村师资力量薄弱，教学设施差，很难保证农村孩子享有与
城市孩子同样的教育质量。同时高校高昂的学费也限制了农村孩
子接受高等教育的机会，从而进一步造成了农村知识型人才的匾
乏，不利于农业科技水平的提高。其次是生活保障问题。目前
我国还没有在农村建立完善的社会保障体系，除了最低生活保障
制度已经基本开展起来以外，农村养老、医疗保险均呈现出覆盖
面窄、保障水平低等特点。现阶段农村居民应对生存风险的基本
方式是家庭成员之间的互助，国家对农村社会保障体系建设的推
动力还显得不足，农村社会保障制度建设速度还显得缓慢。农业
是弱质产业，受自然条件影响大、市场风险高，随着我国农村市场
经济的不断发展，农村社会的风险和压力还会继续增大。而在目
前，包括进城就业的农民在内，除了土地之外没有别的生活保障，
随着农业产业结构的调整和城市化进程的加快，土地养老保障的
功能正在逐渐弱化，单一的土地保障使得农民的就业空间和渠道
窄，在收人和就业不稳定的预期下，根本不敢放弃土地，这又在
一定程度上固化了小农经营，阻碍了农业规模化和专业化发展。
二 、新 农 村制度建设中的路径探讨
当前 ， 政 府对新农村建设的宏观政策是“多与少取放活”。
“多予”，是指政府应该为农村提供更多的制度支持、财政支持和
资源支持;“少取”，是指政府不应该过分地干预农村的正常社会
秩序，农村应该有一定程度的自治能力;“放活”，是指政府在农
村问题上只应该起引导作用，而真正意义上的主体是农村自身，
这就要求充分调动农村人口的积极性和主动性。政府在农村问题
上需要做的工作很多，但是主要的是应该在以下方面有所作为:
1、 推 进 土地现代产权制度的建立
建 立规 范 的真正现代产权制度意义上的农民集体土地所有
制，是突破当前农村进一步发展制度瓶颈的关键所在。为此，应
对现有农村土地按现行政管理基本单位村或者组进行全面地登
记，明确集体土地的所有权主体和所有权客体，并以法律的形式
把农户的土地承包经营权作为财产权规定下来，发放农户个人拥
有的集体所有权份额的土地所有权证书。这样做有利于使农民的
财产权和土地所有权得到保障，解除农民在土地使用过程中的后
顾之优，同时也有利于防止土地进一步碎化，实行规模经营。正
如恩格斯所指出的:“耕地最初是暂时地、后来便永久的分配给
各个家庭使用，它向完全的私有财产的过渡，是逐渐完成的是与
对偶婚制向一夫一妻制的过渡平行地完成的。个体家庭开始成为
社会的经济单位”[31。农民的土地财产权的被确立，将会将大大增
加农民对土地处置的自由度，使得土地转移价格将大大提高，有
利于遏制土地的兼并和被侵占。按照我国公民私有财产不可侵犯
的法律规定，作为一种私有财产权的土地承包经营权在实践中就
难以被剥夺，农户承包经营的土地就得以受到有效的保护。
2、 建 立 健全农村公***财政制度
根据 我 国 农村实际状况，当前要重点抓好两个方面:(1)着
力加大支农资金的整合力度。首先要健全支农资金的监控体系，
防止地方基层对支农资金的扣留剥夺，确保资金真正用到农业和
农村建设上去。二是要优化财政支农支出结构，压缩各项不合理
支出，积极研究和探索公***财政覆盖农村的范围，将财政支持的
重点逐步由生产型转到公益性、公***性、非竟争性农村社会事业
上来。三是要打破行业界限和部门分割，建立有效的组织协调机
制.对现有农业项目和支农资金进行清理、归类和整合，避免项目
的重复投资及地区的不均衡性，彻底改变“小而散”的状况，集
中有限财力，对制约农业发展的瓶颈问题进行重点突破。第四要
不断提高投资效益，建立规范的财政支农资金转移支付制度.使
中央、省、市出台的各项支持“三农”的优惠政策尽可能多、尽
可能快的落实到基层农村。(2)加快农村金融体制改革，引导投
人。增加农民贷款渠道，通过贴息和推广农户小额信用贷款和农
户联保贷款方式，加大农业信贷投放，增加农户贷款，为农业结
构调整和发展农村经济提供金融支持。
3、 增 加 农村基础设施建设
加强 农 村 水利建设，抓好农村饮水、沼气、道路、用电等基
础设施和人居环境建设，是当前改善民生新农村建设发展的头等
任务。同时，还要积极支持农业综合生产能力建设，促进现代农
业建设。为此，要进一步整合支农资金，提高支农资金使用效益。
对于纯公***物品的提供，由中央政府和省政府负担大部分，地方
政府视财力而定可负担小部分，关键是要理顺中央、省、地方各
级政府的公***产品供给责任，做到财权与事权的对等;对于准公
***产品和混合产品的提供，应当通过明晰产权的方式引进多种供
给方式，可以采用公退民进、民办公助的方式，由政府通过补贴等
方式鼓励民间资本参与公***品供给。要保证私人资本的产权收益
及居民合法的私产以激励私人投人。大量的实证研究也表明:引
人产权主体多元化后，农村准公***产品供给已经发生了诱致性制
度变迁，大大缓解了与农民生产生活密切相关的公***产品供给不
足的问题，同时也减轻了地方政府的财政压力，是一个农民、政
府、民间资本所有者三方皆赢的举措。141
4、 建 立 完善的农村社会保津体系
在市 场 经 济和农业生产经营国际化的条件下，农业的发展需
要完善的社会保障体系。各级政府应加大在农村社会保障上的资
金支持，同时由于国家资金有限，农村社会保障制度的建设还需
要社会各方面的***同努力。对此可以采取国家拿一部分，地方政
府拿一部分，乡村集体也拿出一部分，最后农民也要自筹一些的
办法推进这一进程。对于较为落后的地方，由于需要保障的重点
很多，易于出现政府“什么都想管，什么都管不了”的局面，这
就要求我们必须确定公***财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政
府财力用到急需之处。为此，应注意分阶段、分区域地排出顺序，
先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村
发展;先保证纯公***产品，后提供准公***产品和混合产品。
5、 调 整 农村产业结构
农村 产 业 结构调整的过程就是逐步实现农业现代化的过程。
搞好农业结构调整，要坚持以潜在市场为导向的原则，坚持因地
制宜，发挥当地资源优势，充分发挥农业科技的作用，大力发展
农村产业化经营，推广“公司加农户”“订单农业”等方式，逐
步形成农产品生产、加工、销售一体化经营。针对当前农民对产
业结构调整的投入能力低，农民受教育文化程度较低，从而获得
市场信息能力较低以及农业科技开发能力较低等突出问题，各级
政府要合理规划，形成系统的思维路径，制定更加符合农村实际
的政策，科学地指导农民进行产业结构调整。
总之 ， 推 进制度创新是新农村建设的关键所在，它又是一个
长期的、逐步推进的过程，政府在这一过程中应当充分发挥其主
导作用。中央政府着重制定出科学的符合农村实际情况的制度框
架和建设目标，给农村制度的建设提供宏观指导;地方及基层政
府应积极贯彻执行上级政策，结合本地实际、因时因地制宜，创
造性地开展工作，大力推进本地新农村建设事业的快速发展。