水土保持生态补偿法律制度体系构建

水土保持生态补偿法律制度是指调整与水土保持生态补偿有关的各种社会关系的规范制度的总和。从其性质上来讲，属于环境资源法律体系的部分。我国现行的水土保持生态补偿的法律体系缺乏内在的协调性和合理性，缺乏整体的系统性和规范性，内容上也很不完善，因此需要进行系统的重构和完善。

一、水土保持生态补偿法律体系

构建以宪法为依据、以环境保护法和自然资源法为主体、以单行法律、法规、规章以及其他规范性文件为补充的统一而科学的水土保持生态补偿法律体系，是健全和完善水土保持生态补偿制度的重要内容。在实践中，应以可持续发展理念为指导，以我国的宪法为依据，以现行环境法律法规为基础，比较借鉴国外循环经济立法经验，理论与实践相结合，完善我国水土保持生态补偿法律制度体系。

《中华人民***和国宪法》

作为国家根本大法的宪法，应当把保护环境和维护生态平衡作为国家的一项基本职责加以规定，把实施科学发展作为基本国策加以规定，把公民的基本环境与生态权利及义务加以规定，从而为水土保持制度奠定宪法基础和赋予最高法律效力。

《中华人民***和国环境保护法》

把《中华人民***和国环境保护法》地位提升到由全国人大制定，并上升到环境基本法，在基本法中把水土保持生态补偿的原则、目的等以基本法的形式确定下来，明确公民的具体环境与生态权利和义务、对涉及水土保持的行政管理部门职责、纠纷的处理机制、法律责任等做出原则性规定。把自然资源有偿使用的原则和生态效益补偿制度确立为我国环境保护的基本原则和基本制度，将生态环境补偿制度上升为环境保护法基本制度的范畴，使国家生态环境补偿机制法制化。

相关自然资源法律制度

资源产权界定是建立水土保持生态补偿制度的基础。要对占有和利用资源的权利进行初始分配，从而确定谁应该负有补偿的责任，谁应该具有被补偿的权利。要进一步完善资源产权制度，建立以市场机制为主导的资源价格制度，构建科学合理的自然资源定价机制。在此基础上构建科学的补偿标准制度。改革现行的资源税、费制度。重新界定资源税、费的内涵和调节重点，增加生态价值补偿功能；加强补偿费的征收与管理工作，从其中获得的税费收入直接形成水土保持生态补偿基金，用于水土保持建设。完善《土地复垦条例》，明确企业、中央政府、地方政府、当地居民等利益相关者在复垦中的权利与义务，借鉴美、德“复垦专项基金制度”，设立复垦专项基金。

配套法规、规章制度

“配套法规”指的是根据法律规定要求制定的与法律配套的行政法规、规章、技术规范和标准、地方性法规等规范性文件的总称。配套法规是法律体系的重要组成部分，制定配套法规是立法工作的一个重要环节，也是法律有效实施的一个前提。现行的水土保持生态补偿的很多重要的配套法规迟迟没有出台，导致了水土保持生态补偿制度的运行。

——制定完善地方性法规。由地方人民代表大会及其常委会根据本地区实际情况制定出台水土保持生态补偿地方性法规。

——制定完善行政法规。由国务院根据全国水土保持生态补偿的情况出台《国务院关于生态补偿若干政策措施的规定（或指导意见）》。

——制定完善地方规章。由省、自治区、直辖市及较大市政府根据国家法律、地方性法规出台具体的实施办法。

——制定完善行政规章。国务院各部门以补偿相关法律为依据，以法律赋予的职责为依据，以《国务院关于生态补偿若干政策措施的规定（或指导意见）》为指导出台具体的管理规定，指导部门的水土保持生态补偿工作的顺利实施。

二、水土保持生态补偿的法律制度内容

（一）补偿主体

主要包括下游对上游的补偿、生态受益区对生态保护和建设区的补偿、资源使用者对资源所有者和资源开发受害方的补偿等。有些补偿主体是比较明确和具体的，如矿产资源、水能开发的开发商、消费者及资源开发影响区、确定的受支援地区与支援地区；有些补偿主体和受益程度是不明确、不具体的，如上游与下游、生态保护区与受益区。由于补偿主体（补偿方与被补偿方）明确与否不同，建立和实施补偿的方式、时间和步骤也不相同。

（二）补偿标准

包括充分补偿和必要补偿。从经济学角度来讲，水土保持生态补偿中的充分补偿是指补偿的价值至少不得低于由于水土流失和生态环境恶化造成的全部经济损失或为防治水土流失而采取水土保持措施所必须的费用。据中国水土流失与生态安全科学考察专题研究初步成果，全国因水土流失造成的经济损失，2000年为1887亿元，全国水土保持措施的生态服务价值2004年达4.8617万亿元，可见水土资源损失和生态破坏造成的经济损失是巨大的；水土保持的生态服务价值也是巨大的；但实际上，由于环境破坏所带来的经济损失很难直接、准确地计算，充分补偿难以做到，因此，从实际情况来看，水土保持生态补偿包括其他补偿都适宜采取必要补偿的标准，具体的补偿数额要根据支付能力、社会经济发展水平等多种因素综合考虑。

（三）补偿方式

水土保持生态补偿方式包括政策补偿、资金补偿、实物补偿、智力与技术补偿等政策补偿主要是对特殊的区域，如水土流失严重地区、老少边穷地区、革命老区实施特殊的优惠政策，包括税赋优惠政策，拍卖等政策；资金补偿主要有中央财政转移支付、项目支持、征收水土保持生态补偿税（费）用于水土流失治理和生态保护；实物补偿主要是对农户实施水土保持或生态环境保护政策（如退耕还林、退牧还草、免耕、坡改梯后造成的损失进行物质上的补偿，如粮食补贴、化肥、除草剂以及机械设备等物质补偿；智力与技术补偿则是对水土保持措施实施后，组织技术人员推广配套知识和应用技术，如舍饲圈养、水土保持耕作措施等。

（四）补偿原则

受益主体明确的，按照“谁受益，谁补偿”的原则，对受益者征收水土保持生态补偿专项基金，用于水土流失治理。对有明确的受益载体的上下游或区域间实施直接补偿。无明确受益载体的，通过政府强制征收税费等方式，运用财政转移支付实现补偿，支持治理区水土保持生态建设。目前，以财政转移支付形式应用较多，补偿方式较为单一，国家或地方政府有关部门由于补偿主体不明确，采取财政转移支付，来激励水土保持和生态环境保护与建设。

三、创新水土保持生态补偿法律制度

（一）制定《生态补偿法》及《水土保持生态补偿法》

考虑到法律出台的程序性和生态补偿工作的急需，建议分三步走：首先，在法规正式出台前，急需出台《国务院关于生态补偿若干政策措施的规定（或指导意见）》；在此基础上，制定出台《水土保持生态补偿条例》；在相关条件成熟时，出台《水土保持生态补偿法》。在法律中明确补偿主体受益人、自然生态（作为资产状态的资源与生态）、社会（作为资源生态载体的区域）；补偿对象为受到损害或者威胁的主体，包括资源与生态本身、企业等；补偿资金来源以及补偿模式等。

（二）建立水土流失生态风险基金制度

比如矿产资源的开发使得矿区以至更大范围面临水土流失和生态破坏风险，有些风险是无法预测的，也是矿产资源的开发者根本无力承受的。这时，这种风险必然转化为一种由政府和社会承受的风险。建立水土流失生态风险基金可以防患于未然。风险基金来源于矿产资源开发者、地方财政收入或专项资金以及财政转移支付资金等；其使用应有严格的条件限制，主要适用于预防无法预测的水土流失生态风险，由于不可抗力原因导致的生态风险损失；使用的范围应限定为矿产资源开发者没有能力承担的部分。

（三）建立补救性水土保持生态补偿制度

有些开发建设项目的可行性方案，需要先期进行环境影响评价。通过环境影响评价可以明确资源开发项目面临哪些生态环境风险，需要有哪些水土保持的治理项目。为此，开发者根据发展生态环境规划、项目所处环境区域的状况、环境影响评价对生态环境保护的要求，建立环境治理恢复保证金，用于资源开发过程对环境污染和破坏的治理与恢复。

四、完善水土保持生态补偿的法律责任体系

（一）建立与行政奖惩挂钩的行政责任体系

进一步完善政府生态环境保护目标责任制，明确规定政府具体的环境保护目标及其评价指标体系、评价办法，以及未达到环境保护目标应承担的法律责任，特别是政府及其领导人的法律责任。通过完善立法，明确规定法律责任，并依法追究法律责任，有效约束政府各种滥用权力的行为，促使政府把经济发展和环境保护结合起来，为环境行政执法营造良好的宏观环境。通过完善立法，明确政府、环境保护行政主管部门、政府其他工作部门的关系以及各自的分工和权限，确立环境保护行政主管部门在环境行政执法体系中的主体地位。环境保护行政主管部门拥有法律法规规定的监督管理职权，政府和其他工作部门不得干预环境保护行政主管部门对具体案件的查处，同时政府及其他工作部门必须密切配合环境保护行政主管部门的执法工作，否则要承担法律责任。要建立健全环境行政执法的责任追究机制，扩大社会监督的有效途径。在继续落实和完善现行的行政处罚听证和复议制度、环境稽查制度的基础上，我国还应当在法律中规定环境行政公益诉讼，强化环境行政执法的司法监督。通过环境行政公益诉讼，广泛赋予社会公众出于环境保护的公益目的提起诉讼的主体资格，尤其是针对环境保护行政主管部门的行政不作为和消极作为的公益诉讼，从而将这些环境行政违法行为置于司法监督之下。

（二）建立基于公民生态权利的民事责任体系

我国《中华人民***和国民法通则》第一百三十四条规定了停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换，赔偿损失，支付违约金，消除影响，恢复名誉，赔礼道歉等十种承担民事责任的方式。《中华人民***和国环境保护法》第四十一条还规定“造成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”《中华人民***和国水污染防治法》、《中华人民***和国大气污染防治法》等其他的环境保护法律法规中也都有类似规定。由于水土流失而给人类带来的灾难是一种特殊的侵权行为，因此，即使适用于一般侵权行为的责任形式，也未必适用于承担环境民事责任的方式。如返还财产虽然是普遍适用的侵权民事责任方式，但是，它一般是指不法行为人应按照所有人的要求返还其非法占有的财产，且财产的原物依然存在。显然这不适合作为环境侵权的民事责任方式，因为环境侵权的受害人并不是其财产遭到侵占，而是其身体或财产受到污染和侵害。此外，修理、重做、更换和支付违约金是典型的合同民事责任方式，也不适用于环境侵权。结合有关环境保护法律法规的规定以及司法实践，并按照其是否具有积极性防治功能的性质，我们把民事责任归于停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状，以及赔偿损失。

（三）加大处罚力度，强化刑事责任

我国水土流失严重的问题始终得不到很好解决的一个关键就是处罚力度太轻，对破坏行为不能形成威慑力。因此要强化环境刑事责任，加大对生态环境违法犯罪的打击力度，扩大环境责任主体承担环境刑事责任的范围，把环境犯罪的客体由对人身和公私财产的重大损害扩大到对环境要素的生态价值破坏。完善1997年修订的《中华人民***和国刑法》第六章第六节中有关破坏环境资源保护罪的规定。按水土保持生态补偿的要求，对《中华人民***和国刑法》的立法完善，主要是完善其立法目的，要从保护生命、健康和财产安全转向包括生态系统的保护。修订后的《中华人民***和国刑法》虽然将环境犯罪独立出来进行规定，但生态保护的指导思想并没有贯彻始终，这明显体现在环境犯罪的构成要件上。有些罪名注重保护的是人身和财产，对生态利益的损失没有纳入考虑的范围。如《中华人民***和国刑法》第三百三十八条规定，“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性废物，含传染病病原体的废物，有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，处三年以下有期徒刑。”按犯罪的构成要件，构成该罪的客观方面的必要条件是“严重的危害后果”，表现为公私财产的重大损失或者人身伤亡的严重后果，即该罪的结果要件只是人身和财产。这一规定反过来说明若没有人身伤亡和财产重大损失，即使造成了重大环境污染也不构成重大环境污染事故罪。这与该罪设立的目的是为了保护公民的环境权益，包括清洁、舒适的环境权益和合理开发利用并可持续发展的环境资源保护权益等相违背的。还有一些罪名如非法处置进口固体废物罪、擅自进口固体废物罪、盗伐、滥伐林木罪等环境犯罪的规定也有类似的问题。所以对《中华人民***和国刑法》主要是修改其立法目的。

我国现行的制度运行机制表现为适应计划经济体制的行政强制实施的特征。水土保持生态补偿制度本质上是一种经济激励机制，是以社会主义市场经济体制的建立为基础的。在设计水土保持生态补偿制度的运行机制中应逐步转向行政强制与经济刺激相结合，并辅以行政指导机制和公众参与机制，充分利用市场配置资源的手段，从而为水土保持与社会经济的科学发展提供良法保障。